FEANTSA стверджує, що законодавство, політика та практика Бельгії (Фламандського регіону) щодо житла порушують статті 11, 16, 17, 19§4.c та 30 Хартії, прочитані окремо, та статтю E, прочитану у поєднанні з цими положеннями Хартії, з таких підстав:

- Фламандський регіон проводить несправедливу та неефективну житлову політику, засновану на підтримці придбання житла у власність, що не відповідає меті комплексного та скоординованого підходу до сприяння доступу до житла з метою подолання бідності та соціального виключення, що порушує статті 16 та 30 Хартії, прочитані окремо, та статтю E, прочитану у поєднанні з цими положеннями Хартії.

- що пропозиція соціального житла є недостатньою для задоволення існуючих потреб у житлі, і що Фламандський регіон не доклав достатніх зусиль для зміни цієї ситуації. Крім того, певні умови придатності (умови щодо доходу, умови, пов'язані з володінням нерухомістю, місцеві правила розподілу) системи соціального орендування є дискримінаційними, що порушує статті 16 та 30 Хартії, прочитані окремо, та статтю E, прочитану у поєднанні з цими положеннями Хартії.

- що Фламандський регіон не докладає достатніх зусиль для підтримки вразливих приватних орендарів і що доступність гідного житла для сімей з низьким доходом не забезпечується і навіть не поліпшується, оскільки багато таких сімей змушені жити в неякісному житлі, що створює ризики для здоров'я, що порушує статті 16, 30 і 11 Хартії, прочитані окремо, та статтю E у поєднанні з цими положеннями Хартії.

- Фламандський регіон не забезпечив дотримання заборони дискримінації на ринку приватної оренди житла щодо певних груп, включаючи осіб та сім'ї іноземного походження, трудових мігрантів, осіб з інвалідністю та вразливі сім'ї, що є порушенням статей 16, 30 та 19§4.c Хартії, прочитаних окремо, та статті E, прочитаної у поєднанні з цими положеннями Хартії.

- що за відсутності надійних даних про бездомність, не існує узгодженої політики щодо бездомності. Доступ до структурних рішень у сфері житла є особливо складним для бездомних сімей з дітьми, бездомних дітей або мандрівників, що порушує статті 16, 30 та 17 Хартії, прочитані окремо, та статтю E, прочитану у поєднанні з цими положеннями Хартії.

ПІДОЗРА У ПОРУШЕННІ СТАТТІ 16 ХАРТІЇ

Стаття 16 Хартії має таке формулювання:

Стаття 16 – Право сім'ї на соціальний, правовий та економічний захист ( )

Частина I: «Сім'я як основна одиниця суспільства має право на належний соціальний, правовий та економічний захист для забезпечення її повного розвитку».

Частина II: «З метою забезпечення необхідних умов для повного розвитку сім'ї, яка є основною одиницею суспільства, Сторони зобов'язуються сприяти економічному, правовому та соціальному захисту сімейного життя за допомогою таких засобів, як соціальні та сімейні пільги, податкові пільги, надання сімейного житла, пільги для молодожонів та інші відповідні засоби».

Комітет нагадує, що органи влади повинні приділяти особливу увагу впливу своїх політичних рішень на найуразливіші групи, в даному випадку на сім'ї, які страждають від виключення та бідності (Autisme Europe проти Франції, скарга № 13/2002, рішення по суті від 4 листопада 2003 року, §53). Крім того, однією з основних цілей соціальних прав, захищених Хартією, є вираження солідарності та сприяння соціальній інклюзії (ERRC проти Греції, op. cit., §19).

Комітет раніше зазначав, що має бути забезпечено достатню кількість доступного житла. Житло вважається доступним, коли домогосподарство може оплачувати початкові витрати (застава, аванс за оренду), поточну оренду та/або інші витрати (комунальні послуги, утримання та управління) на довгостроковій основі і при цьому залишатися здатним підтримувати мінімальний рівень життя, визначений суспільством, в якому проживає домогосподарство (Висновки 2003, Швеція). Щоб встановити, що вживаються заходи для забезпечення доступності цін на житло для осіб, які не мають достатніх ресурсів, держави-учасниці повинні продемонструвати не середній коефіцієнт доступності, який вимагається від усіх, хто подає заявку на житло, а скоріше те, що коефіцієнт доступності найбідніших заявників на житло відповідає їхньому рівню доходу (Європейська федерація національних організацій, що працюють з бездомними (FEANTSA) проти Словенії, Скарга № 53/2008, рішення по суті від 8 вересня 2009 року, §72). Згідно зі статтею 31§3 Хартії, держави-учасниці зобов'язані прийняти комплексні системи житлових субсидій для захисту малозабезпечених та незахищених верств населення (Висновки 2003, Швеція; Висновки 2019, Греція). Житлова допомога є індивідуальним правом, що означає, що всі домогосподарства, які мають на неї право, повинні її отримувати на практиці, а в разі відмови повинні бути доступні засоби правового захисту (Висновки 2003, Швеція).

Держави-учасниці зобов'язані вживати відповідних заходів для будівництва житла, зокрема соціального житла (Висновки 2003 року, Швеція). У справі Міжнародний рух ATD Четвертий світ проти Франції Комітет визнав порушення статті 31§3 Хартії на підставі нестачі доступного житла. Комітет зазначив, що навіть якщо цілі значної програми будівництва соціального житла, що реалізовувалася на той час, були досягнуті (тобто 591 000 нових одиниць соціального житла до 2009 року), все одно залишався б значний дефіцит порівняно з потребами, виміряними за кількістю заявок на соціальне житло. Той факт, що програма включала соціальне житло, яке було дорожчим, оскільки відповідало широкому спектру житлових потреб, не був достатнім виправданням дефіциту соціального житла для найбільш соціально незахищених домогосподарств (Міжнародний рух ATD Четвертий світ проти Франції, Скарга № 33/2006, op. cit., §§98-99). Довгі черги на соціальне житло ipso facto можуть призвести до порушення статті 31§3 Хартії (Висновки 2005, Словенія, Франція), причому час очікування у двох років і чотирьох місяців вважається надмірним (Міжнародний рух ATD Четвертий світ проти Франції, Скарга № 33/2006, op. cit., §129).

FEANTSA стверджує, що житлова політика у Фламандському регіоні спрямована на придбання житла у власність, на шкоду іншим видам володіння, і що це погіршило житлову ситуацію вразливих домогосподарств. У відповідь уряд зазначає, що перевага, яка надається володінню житлом, виправдана такими перевагами, як безпека житла, фінансове полегшення для літніх домогосподарств, стабільність або стійкість до економічних потрясінь, і що, у будь-якому разі, останнім часом спостерігається тенденція до більш збалансованої житлової політики. Комітет зазначає, що дана скарга не обов'язково стосується переваг володіння житлом як такого, а спрямована на заходи, вжиті для сприяння реалізації права на житло для вразливих домогосподарств, зокрема шляхом оцінки впливу на ці домогосподарства політики, спрямованої на підтримку доступу до володіння житлом.

Розширення власності на житло у Фламандському регіоні протягом останніх десятиліть підтримувалося, серед інших заходів, широко доступними щедрими податковими пільгами на відсотки, що сплачуються за іпотечними кредитами на придбання житла, що також визнає уряд. Хоча власники житла, безперечно, в середньому мають кращу якість життя порівняно з іншими формами проживання, ці переваги не розподіляються рівномірно між різними групами доходів.

Підтримка власників житла корелює з погіршенням доступності житла для домогосподарств з низьким рівнем доходу. Списки очікування та час очікування на соціальне житло вже давно є значними і стають дедалі довшими. Наприклад, у 2020 році заявники, які відповідали критеріям, мали чекати 1358 днів, або приблизно три роки і сім місяців, перш ніж їм було виділено соціальне житло. За відсутності будь-яких реалістичних шансів отримати соціальне житло в розумні терміни, домогосподарства з низьким рівнем доходу створюють високий попит на нижньому сегменті ринку приватної оренди. Частка приватних орендарів, у яких витрати на житло перевищують 30 % валового доходу, зросла з 20 % у 1997 році до 52 % у 2018 році. У період з 2005 по 2018 рік рівень надмірних витрат на житло для приватних орендарів зріс більше, ніж для інших типів орендарів. FEANTSA стверджує, що через високі витрати на житло багато вразливих домогосподарств стикаються з загрозою виселення, живуть у неналежних умовах, можуть бути позбавлені житла, оскільки не можуть його собі дозволити, або змушені жити на вулиці чи в притулках. Уряд вказує на заходи, вжиті для полегшення доступу до житла для вразливих домогосподарств, головним чином шляхом розширення пропозиції житла за допомогою програми будівництва житла та стимулювання попиту за допомогою субсидій на оренду. Згідно з дослідженнями, поєднання соціального житла та субсидій на оренду дійсно забезпечує найкращі поліпшення з точки зору доступності житла (Eurofound, op. cit., с. 56). Тому Комітет оцінить, чи є ці заходи адекватними та достатніми для досягнення заявлених цілей.

Сторони, здається, погоджуються, що критерії доходу для отримання соціального житла та дотацій на оренду, які нещодавно були узгоджені, є відповідним показником для визначення розміру групи, яка найбільше потребує житлової підтримки на приватному ринку оренди. Виходячи з цього, випливає, що приблизно 250 000 домогосподарств, або 50 % усіх домогосподарств, які орендують житло у приватних власників у 2018 році, потребують житлової підтримки. Дослідження, в якому використовувалася інша методологія, дійшло до подібних висновків (тобто 254 300 домогосподарств потребували житлової підтримки, де цільова група була визначена як така, що складається з усіх приватних орендарів, які платять більше 30 % свого доходу за оренду або займають житло, яке знаходиться в поганому стані і належить до 40 % найнижчого рівня доходів, K. Heylen, Doelgroepen sociale huur en specifieke segmenten op de woningmarkt, Leuven, Steunpunt Wonen, 2019). Конституційний суд також посилався на цю цифру в рішенні № 92/2023 від 15 червня 2023 року (див. вище §§22-26, с. 10). Багато з цих домогосподарств також були б зареєстровані в списках очікування на соціальне житло (тобто 156 541 домогосподарство в списках очікування на житло SHM і 72 645 домогосподарств на житло SVK). Тому Комітет вважає, що оцінка в 250 000 домогосподарств є корисним орієнтиром для оцінки заходів, вжитих для поліпшення доступності житла у Фламандському регіоні.

В даний час реалізується програма будівництва соціального житла (BSO), відповідальність за виконання якої поділяють регіональні та місцеві органи влади. Що стосується місцевих органів влади, то вони беруть участь у BSO шляхом виконання обов'язкових та необов'язкових квот на будівництво, а також шляхом організації та нагляду за будівельними роботами у партнерстві з житловими корпораціями. FEANTSA стверджує, що багато муніципалітетів активно чинять опір квотам BSO і тим самим користуються слабкими заходами з боку регіональних органів влади щодо забезпечення їх виконання. Зі свого боку, уряд стверджує, що більшість муніципалітетів виконують свої зобов'язання і що підхід, заснований на співпраці, є більш сприятливим для досягнення цілей BSO. Комітет зазначає, що, оскільки інформація, представлена сторонами з цього питання, є непереконливою, неможливо зробити висновок щодо того, наскільки «муніципальна інертність» є значним фактором затримок BSO. Однак, оцінюючи ефективність BSO, Комітет приділяє більшу увагу іншим елементам, таким як поточна та прогнозована пропозиція соціального житла порівняно з попитом, затримки та недовикористання BSO, а також якість основних показників, що використовуються для визначення цілей BSO.

Соціальне житло у Фламандському регіоні становить 6 % житлового фонду, що є низьким показником за стандартами ЄС. Наприклад, у Нідерландах 28 % усіх помешкань є соціальним житлом, в Австрії – 23 %, у Данії – 20 %, а у Франції – 17 % (Eurofound, op. cit., с. 45). Як цілі BSO, так і фінансові асигнування для досягнення цих цілей є значними. Однак BSO зазнало затримок, і в період з 2016 по 2020 рік щороку було побудовано від 2000 до 2500 нових одиниць соціального житла. Основний термін реалізації BSO двічі відкладався – спочатку з 2020 року на 2023 рік, а потім знову на 2025 рік, хоча одночасно загальна ціль щодо будівництва житла була збільшена з 43 500 до 50 000 одиниць. Уряд визнає ці затримки, але стверджує, що для їх усунення вжито відповідних заходів. Крім того, відбулося значне недовикористання виділених коштів BSO, яке, наприклад, склало 2 027 914 026 євро за 2020 і 2021 роки (як зазначено Конституційним судом у рішенні № 92/2023 від 15 червня 2023 року, див. вище §§22-26, с. 11).

Комітет також зазначає, що система квот, на якій базується BSO, є заплутаною або навіть шкідливою для досягнення її кінцевих цілей. Згідно з дослідженням, на яке посилається FEANTSA і яке не оскаржується урядом, обов’язкова квота у 9 % все частіше розглядалася як верхня межа, а не як мінімальний поріг, як це було передбачено спочатку. Зі свого боку, Конституційний суд зазначив, що станом на 31 грудня 2019 року переважна більшість фламандських муніципалітетів, а саме 254 з 300, були класифіковані як такі, що мають фактичну або заплановану частку соціального житла 9 % або менше (як зазначено Конституційним судом у рішенні № 92/2023 від 15 червня 2023 року, див. вище §§22-26, с. 8). Крім того, хоча уряд зазначає, що 5 915 осель у рамках добровільних зобов’язань вже було розподілено, це все одно залишає 14 767 одиниць із загальної кількості 50 000, передбачених цільовим показником BSO, які ще не розподілені між муніципалітетами. Крім того, 15-відсотковий верхній ліміт, який використовувався для визначення права на фінансування BSO і застосовувався донедавна, доки не був скасований Конституційним судом, свідчить про більш широку амбівалентність регіональних органів влади щодо соціального житла. Зокрема, Конституційний суд постановив, що 15-відсотковий поріг не враховував того, що попит на соціальне житло був нерівномірно розподілений по регіону (див. вище §§22-26). Комітет зазначає, що, зрештою, збільшення пропозиції за рахунок будівництва та реконструкції в рамках BSO значно відстає від супутнього зростання черг та термінів очікування на соціальне житло, що призводить до збільшення розриву між попитом і пропозицією. Насправді, навіть якщо цілі BSO будуть досягнуті як заплановано, частка соціального житла буде стагнувати на рівні близько 6-7% від загального житлового фонду, що недостатньо для задоволення існуючого попиту.

Станом на грудень 2020 року приблизно 25 000 приватних орендарів отримували допомогу на оплату оренди, за винятком 11 618 соціальних орендарів, які орендують житло через SVK. FEANTSA стверджує, що ці програми страждають від низьких показників використання через обмежувальні критерії придатності та громіздкі процедури подання заявок. Уряд заявляє, що подальше розширення цих програм спотворило б ринок, спричинивши тиск на підвищення орендної плати. Комітет вважає, що немає необхідності розглядати критерії придатності або процедуру подання заяв, оскільки в будь-якому випадку кількість домогосподарств, що відповідають критеріям, є низькою порівняно з потребами у житловій підтримці. Якщо взяти до уваги вищезазначену базову цифру 250 000 (див. вище §88), виходить, що приблизно 225 000 домогосподарств залишаються без житлової підтримки, незважаючи на те, що вони відповідають критеріям придатності. Комітет також зазначає, що частка домогосподарств, які отримують субсидії на оренду житла у Фламандському регіоні, становить 0,8 %, порівняно з 21 % у Франції, 18 % у Нідерландах або 14 % у Фінляндії. Цей показник також є низьким як частка домогосподарств, що орендують житло: 2,9 % отримують дотації на оренду житла у Фламандському регіоні, 47 % у Фінляндії, 49 % у Данії та 60 % у Франції та Нідерландах (Eurofound, op. cit. с. 40). Комітет зазначає, що субсидії на оренду мають перевагу у вигляді швидкого доступу до житла для заявників, порівняно з будівництвом нового житла. Вищезазначені розбіжності в європейському контексті свідчать про те, що у Фламандському регіоні може бути певний простір для розширення допомоги на оренду житла без небажаних наслідків, якщо вона буде правильно спрямована та застосовуватиметься разом із заходами щодо збільшення пропозиції доступного житла.

Уряд перелічує кілька програм підтримки житла, які, на його думку, свідчать про те, що наразі проводиться більш збалансована житлова політика. Це стосується, наприклад, зниження реєстраційних зборів за перше житло, яке перебуває у власності власника, що замінило житловий бонус у 2022 році. Однак ефект цих заходів у короткостроковій перспективі видається невизначеним. З одного боку, власники іпотечних кредитів, які були видані до скасування житлового бонусу, зберігають своє право на його отримання протягом усього терміну дії іпотеки. З іншого боку, дослідження Національного банку Бельгії показало, що зниження реєстраційних зборів призвело до зростання цін на житло в середньому приблизно на 3 %, причому це непропорційно вплинуло на орендарів з низьким рівнем доходів (G. Domènech-Arumi, P. E. Gobbi та G. Magerman, Нерівність у сфері житла та її вплив на фіскальну політику: дані з ринку нерухомості Бельгії, робочий документ НББ, Брюссель, Національний банк Бельгії, 2022 р.). Як і у випадку з дотаціями на оренду житла, інші програми, згадані урядом, включаючи Фонд надзвичайних покупок або Фонд виселення, страждають від низьких показників використання через такі причини, як недостатня цільова спрямованість або низький рівень поінформованості серед цільової групи. Нарешті, інші заходи, згадані урядом, такі як гранти на реновацію або соціальні позики, спрямовані на групи населення, доходи яких лише трохи перевищують доходи домогосподарств з низьким рівнем доходу. Тому Комітет дійшов висновку, що ці заходи не сприяють достатньому поліпшенню житлової ситуації домогосподарств з низьким рівнем доходу.

Уряд стверджує, що володіння житлом допомагає пом'якшити вплив зниження доходів після виходу на пенсію та відносно низьких пенсій у Фламандському регіоні.

Комітет дійшов висновку, що політика, заснована на підтримці придбання житла у власність, яку проводить Фламандський регіон, мала згубний вплив на здатність вразливих груп користуватися правом на житло. Одночасно, заходи, вжиті для поліпшення доступності житла для вразливих груп, були недостатніми , а недостатня пропозиція соціального житла та обмежений обсяг допомоги на оплату оренди житла особливо сприяли цій ситуації. Тому Комітет вважає, що в цьому відношенні має місце порушення статті 16 Хартії.

ЩОДО АДЕКВАТНОСТІ ЖИТЛА

Комітет нагадує, що «адекватне житло» означає житло, яке є структурно безпечним, безпечним з санітарної та медичної точки зору і не переповнене, з безпечним правом власності, підкріпленим законом (Висновки 2003, Франція) . Визначення адекватного житла має застосовуватися не тільки до нових будівель, але й поступово до існуючого житлового фонду, до житла, доступного для оренди, а також до житла, яке належить власникам. Державні органи зобов'язані забезпечити адекватність житла за допомогою різних заходів, таких як інвентаризація житлового фонду, судові заборони власникам, які не виконують своїх зобов'язань, правила містобудування та зобов'язання орендодавців щодо утримання житла (Висновки 2003, Франція). Держави-учасниці повинні продемонструвати, як перевіряється адекватність існуючого житлового фонду (незалежно від того, чи є він орендованим, чи ні, чи перебуває у приватній чи державній власності), чи проводяться регулярні інспекції та які заходи вживаються у разі виявлення невідповідності житла відповідним нормам (Висновки 2019, Туреччина, Україна).

Комітет відзначає, що у Фламандському регіоні діють комплексні стандарти адекватності житла та механізми їх виконання. Крім того, Фламандський регіон виділив майже 4,5 млрд євро на екологічну реконструкцію та будівництво соціального житла на період 2019-2024 рр., використовує фінансування з Фонду відновлення та стійкості для підтримки реконструкції соціального житла із спеціальним бюджетом у розмірі 35 млн євро та виділив 243 млн євро на енергетичні субсидії для приватних будівель (Housing Europe, Housing in Europe 2023, с. 38).

Однак FEANTSA надає дані, які свідчать про те, що, незважаючи на загальне збільшення частки житла хорошої якості на ринку житла протягом останніх двох десятиліть, частка житла в поганому або дуже поганому стані залишилася на тому ж рівні, і що більшість такого житла розташована в нижній частині приватного ринку оренди. Високий попит і надзвичайно висока вартість оренди змушують найбідніші домогосподарства обирати найбільш занедбані об'єкти нерухомості, а обмежена пропозиція і висока конкуренція на ринку дозволяють орендодавцям підвищувати ціни і виставляти на ринок оренди житло низької якості. Згідно з даними, представленими FEANTSA і не оскарженими урядом, 93 000 домогосподарств з низьким рівнем доходу живуть у дуже поганих умовах, маючи такі проблеми, як просочування або підйом вологи, конденсація, небезпека ураження електричним струмом або отруєння чадним газом, або відсутність навіть основних кухонних та санвузлових приміщень.

Хоча уряд надає детальну інформацію про так звану піраміду заходів щодо якості житла, FEANTSA стверджує, що механізми, доступні для забезпечення дотримання стандартів якості житла на нижньому рівні приватного ринку оренди, є неефективними, оскільки надто покладаються на повідомлення самих орендарів. Комітет вважає, що він покликаний перевірити, чи мали заходи, на які посилається уряд, відчутний вплив на нижній рівень приватного ринку оренди, на відміну від ринку житла в цілому. У цьому сенсі Комітет зазначає, що орендарі навряд чи подаватимуть звіти, оскільки висновок про те, що їхнє житло є непридатним та/або непридатним для проживання, може призвести до того, що їх змусять його покинути, причому можливості переселення є вкрай невизначеними через нестачу доступного для цих цілей аварійного житла. Уряд заявляє, що у 2020 та 2021 роках було завершено будівництво 350 одиниць аварійного житла, а інші будівельні роботи тривають. Однак Комітет зазначає, що тимчасове житло відповідає цілій низці потреб, включаючи, крім домогосподарств, переселених з непридатного житла, бездомних та шукачів притулку. У цьому контексті Комітет посилається на нещодавнє рішення Європейського суду з прав людини у справі «Камара проти Бельгії», яке виявило системне невиконання обов’язкових рішень внутрішніх судів, що зобов’язують бельгійські органи влади надавати житло та допомогу шукачам притулку, що призвело до того, що велика кількість людей по всій Бельгії живе в жахливих умовах, позбавлена житла та наражається на серйозні ризики для здоров'я (див. вище §27). Уряд одночасно намагається виправдати відсутність більш активної політики виконання на основі регуляторної сили ринку і навіть на основі неприйняття деякими орендарями втручання уряду. Однак Комітет вважає, що повністю ринково-орієнтований підхід до забезпечення якості житла недостатньо захищає права орендарів і що, навпаки, уряд повинен активно прагнути взаємодіяти з орендарями, які проживають у неналежному житлі, та вирішувати складні проблеми, з якими вони стикаються.

FEANTSA також стверджує, що орендодавці не мають достатніх стимулів для модернізації орендованого майна. Уряд посилається на нещодавно запроваджену позику на реконструкцію та низькі податкові ставки для орендованого майна, що повинно надати орендодавцям достатній фінансовий простір для реконструкцій. Однак Комітет вважає, що ці заходи досі не призвели до відчутного поліпшення якості житла в нижньому сегменті приватного ринку оренди, як показано вище (див. §105). Обставини, що склалися в цьому сегменті ринку, де орендодавці гарантовано знаходять орендарів незалежно від якості пропонованого житла, не сприяють проведенню робіт з поліпшення житлових умов, навіть за умови їх субсидування державою.

Тому Комітет вважає, що має місце порушення статті 16 Хартії на тій підставі, що існує висока частка невідповідного житла і що заходи щодо забезпечення дотримання житлових стандартів у нижньому сегменті ринку приватної оренди житла є недостатніми.

ЩОДО БЕЗДОМНОСТІ

Бездомні особи – це особи, які юридично не мають у своєму розпорядженні житла або іншої форми належного житла відповідно до статті 31§1 (Висновки 2003, Італія). Держави-учасниці зобов'язані поступово зменшувати бездомність з метою її ліквідації, що передбачає введення таких заходів, як надання негайного притулку та догляду для бездомних, а також заходів, що допомагають таким особам подолати свої труднощі та запобігти поверненню до бездомності (idem).

Необхідно запровадити процедури для обмеження ризику виселення (Висновки 2003, Швеція). Правовий захист осіб, яким загрожує виселення, повинен включати, серед іншого, обов’язок консультуватися з зацікавленими сторонами з метою пошуку альтернативних рішень замість виселення. Комітет раніше виявляв порушення статті 31§2 з таких підстав, як велика кількість виселень, слабка міжвідомча координація щодо запобігання виселенням, недостатні фінансові заходи для запобігання виселенням (Міжнародний рух ATD Fourth World проти Франції, Скарга № 33/2006, op. cit., §§80-83), недоліки у зборі надійних даних про бездомність (FEANTSA проти Франції, Скарга № 39/2006, op. cit. §103) або надмірна залежність від тимчасових або перехідних формах розміщення, які не давали певної перспективи доступу до нормального житла (idem, §107).

Комітет зазначає, що про кількість та профіль бездомного населення у Фламандському регіоні доступні лише часткові дані. Однак нещодавно було завершено кілька міських підрахунків, а інші тривають, на основі методології, розробленої Фондом короля Бодуена та університетами Левена і Льєжа. Ці підрахунки виявили більшу, ніж очікувалося, кількість бездомних. Крім того, доступні лише часткові дані про загальну кількість виселень, що відбуваються щороку. Хоча уряд намагається посилатися на проблеми, пов'язані зі складним розподілом повноважень між різними державними органами у сфері бездомності та виселень, це не виправдовує невиконання зобов'язань, передбачених Хартією. Відповідно до стандартів, розроблених у своїй судовій практиці (див. вище §52), Комітет вважає, що відсутність вичерпних кількісних і якісних даних щодо всіх аспектів бездомності та виселень, включаючи деталізовані дані за статтю, расою, інвалідністю, віком, сімейним станом і доходом, а також за типом і обставинами зареєстрованих виселень, є суттєвою перешкодою для розробки та реалізації ефективних стратегій реалізації права на житло.

Комітет також зазначає, що з 2008 року щорічна кількість позовів про виселення приватних орендарів коливається на рівні 12 000, або 2,5 % від усіх приватних орендних відносин, і що кожне шосте виселення, яке відбувається у Фламандському регіоні , призводить до бездомності (Eurofound, op. cit, с. 17). Дослідження Європейської комісії визначило різке зростання кількості виселень після економічної кризи 2008 року як одну з головних причин бездомності в Бельгії (Європейська мережа соціальної політики, Тематичний звіт ESPN про національні стратегії боротьби з бездомністю та житловою ізоляцією: Бельгія, 2019). Виселення були пов'язані з проблемами, що зосередилися в нижній частині ринку приватної оренди житла, такими як надмірна заборгованість, надмірні витрати на житло або процедура визнання житла непридатним для проживання без надання альтернативного житла. У 2014 році діти були залучені до 25 % усіх процедур виселення у Фламандському регіоні. Наприкінці 2014 року приблизно 1 800 дітей у Фламандському регіоні проживали в закладах для бездомних, включаючи нічні притулки та тимчасове житло. У дослідженні також зазначалося, що кількість виселень залишалася стабільною без будь-яких структурних покращень. Зі свого боку, Комітет з економічних, соціальних і культурних прав у своїх останніх Заключних зауваженнях щодо ситуації в Бельгії висловив занепокоєння з приводу збільшення кількості примусових виселень та невидимості цієї тенденції, зокрема через відсутність відповідних агрегованих даних на федеральному рівні (див. вище §§ 33-35). Комітет з економічних, соціальних і культурних прав рекомендував, щоб виселення здійснювалися лише в крайньому випадку, навіть якщо житло було визнано непридатним для проживання, за винятком випадків безпосередньої загрози здоров'ю або безпеці, а також щоб примусові виселення без надання альтернативного житла були заборонені. Саме з цієї точки зору Комітет розглядає три потенційні чинники бездомності, на які вказала FEANTSA, а саме: поширення короткострокових договорів оренди, діяльність Фонду боротьби з виселеннями та внесення до «чорного списку» соціальних орендарів, які порушують порядок.

Впровадження стандартних дев'ятирічних договорів оренди, з урахуванням чітко визначених винятків, офіційно мало на меті посилити позицію орендарів у відносинах з орендодавцями та захистити їх від довільного підвищення орендної плати. Ці цілі відповідають статті 16 Хартії, яка вимагає, щоб орендарі, незалежно від того, чи проживають вони в приватному чи державному житлі, мали максимально можливу гарантію права на проживання. Однак, як видається, більшість договорів оренди (тобто 53%) на даний момент є короткостроковими, багато з яких мають термін дії лише один рік. Ситуація, за якої виняток стає більш поширеним на практиці, ніж правило, видається порушенням національного законодавства як за буквою, так і за духом. Заявляючи одночасно, що дев'ятирічні договори забезпечують орендарям «найбільшу безпеку проживання» і що «захист орендарів не порушується внаслідок укладення короткострокових договорів», уряд пропонує (і без того вразливим) орендарям вільно обирати між меншим і більшим правовим захистом, що, на думку Комітету, є неприйнятним. Короткострокові договори за своєю природою послаблюють безпеку проживання, потенційно змушуючи вразливі домогосподарства шукати нестабільні житлові рішення та збільшуючи ризик примусового виселення.

Комітет вважає, що Фонд боротьби з виселеннями, процедура консультування та врегулювання боргів, яка застосовується конкретно у випадках виселення через заборгованість, сприяє забезпеченню дотримання статті 16 Хартії, оскільки з постраждалими сторонами проводяться консультації з метою пошуку альтернативних рішень замість виселення. Однак Комітет зазначає, що рівень використання цього механізму є низьким: у 2020 році було укладено 101 угоду про консультування, а в 2021 році – 241, тоді як щороку у Фламандському регіоні проти приватних орендарів порушується приблизно 12 000 процедур виселення. Після консультацій було вжито ряд заходів для поліпшення ефективності Фонду, зокрема шляхом розширення його охоплення та запровадження заходів з підвищення обізнаності серед його потенційних бенефіціарів. Як би там не було, з цього випливає, що не було створено жодних ефективних механізмів для пошуку альтернативних рішень замість виселення, зокрема шляхом врегулювання будь-якої заборгованості.

FEANTSA також стверджує, що соціальні орендарі, чиї договори оренди були розірвані через неправомірну поведінку або недбалість, позбавляються права реєструватися в списку очікування на соціальне житло протягом додаткового періоду в три роки після їхнього первинного виселення. Комітет зазначає, що трирічна заборона є додатковою санкцією проти осіб, які вже були виселені за рішенням суду, що ця процедура може мати нерівний вплив на осіб з психосоціальними вадами, які стикаються з підвищеним ризиком стати бездомними, і що більш систематична соціально-терапевтична підтримка є кращим рішенням. Тому Комітет вважає, що оскаржувана міра не відповідає зобов'язанню держави запобігати поверненню до бездомності відповідно до статті 16 Хартії. Однак Комітет нагадує, що він виносить рішення щодо правової ситуації та практики, що існували на день прийняття рішення по суті (див. вище §49), і що оскаржуване положення більше не діє внаслідок рішення Конституційного суду Бельгії, який скасував його як таке, що порушує конституційне право на гідне житло (див. вище §23). Тому Комітет вважає, що правова ситуація в цьому відношенні відповідає статті 16 Хартії (див. mutatis mutandis, Validity Foundation – Mental Disability Advocacy Centre проти Чехії, скарга № 188/2019, рішення по суті від 17 жовтня 2023 року, §68).

Отже, Комітет вважає, що має місце порушення статті 16 Хартії через відсутність систематичного збору даних про виселення та бездомність; поширення короткострокових договорів оренди на шкоду стандартним дев'ятирічним договорам; а також через те, що заходи, вжиті для запобігання примусовим виселенням з орендованого житла, були недостатніми.

ПІДОЗРА У ПОРУШЕННІ СТАТТІ Е У ПОЄДНАННІ ЗІ СТАТТЄЮ 16 ХАРТІЇ

ЩОДО КРИТЕРІЇВ ПРАВОМІРНОСТІ НА ОТРИМАННЯ СОЦІАЛЬНОГО ЖИТЛА

Комітет нагадує, що дискримінація визначається як різниця в поводженні з особами, які перебувають у порівнянних ситуаціях, якщо вона не переслідує законної мети, не ґрунтується на об'єктивних і розумних підставах або не є пропорційною до переслідуваної мети (Syndicat national des Professions du tourisme проти Франції, скарга № 6/1999, рішення по суті від 10 жовтня 2000 року, §25). Принцип рівності, відображений у статті Е Хартії, означає не тільки рівне ставлення до осіб, але й різне ставлення до осіб, ситуації яких суттєво відрізняються. Стаття Е забороняє не тільки пряму дискримінацію, але й усі форми непрямої дискримінації, які можуть виникнути внаслідок неналежного та позитивного врахування всіх відповідних відмінностей або неналежного вжиття заходів для забезпечення того, щоб права та колективні переваги, які є доступними для всіх, були дійсно доступними для всіх (Associazione sindacale «La Voce dei Giusti» проти Італії, Скарга № 105/2014, рішення по суті від 18 жовтня 2016 року, §63). Підстави забороненої дискримінації, перелічені в статті Е Хартії, не є вичерпними і включають бідність (Висновки 2013 року, Заява про тлумачення статті 30) та соціально-економічний статус (FIDH проти Ірландії, Скарга № 110/2014, op. cit., §124).

Як і стаття E, положення Хартії, що стосуються житла, відзначаються сильною зацікавленістю у забезпеченні рівності. Стаття 19§4(c)) вимагає усунення будь-якої юридичної та фактичної дискримінації щодо доступу до державного та приватного житла (Висновки 2006, Італія), включаючи соціальне житло (Висновки 2019, Албанія). Стаття 16 аналогічно вимагає, щоб громадяни інших держав-учасниць та сім'ї біженців користувалися рівним ставленням щодо виплати житлових субсидій (Висновки 2019, Австрія). Стаття 31§3 вимагає, щоб право на доступне житло не підлягало жодній дискримінації з будь-яких підстав, зазначених у статті Е Хартії (Висновки 2019, Туреччина). Комітет виявив порушення вищезазначених положень через дискримінацію при розподілі соціального житла за підстав громадянства (Висновки 2005, Словенія, стаття 31§3), тривалості проживання (Висновки 2015, Австрія, стаття 16) або зайнятості (Висновки XVIII-1, Австрія, стаття 16).

Комітет розробив принципи, пов'язані з процесом розподілу соціального житла, у справі Міжнародний рух ATD Четвертий світ проти Франції. У цьому рішенні Комітет визначив, що, оскільки новобудови соціального житла все більше орієнтуються на групи з вищим рівнем доходу, збільшення пропозиції не покращує доступ для найбільш вразливих домогосподарств. Більше того, застосування принципу соціального змішання в процесі розподілу соціального житла часто призводило до виключення бідних з соціального житла на дискреційній основі. Відсутність політичних механізмів для забезпечення належної пріоритетності найбільш вразливих груп у наданні соціального житла та відсутність керівних принципів щодо застосування концепції соціального змішання на практиці становили порушення статті 31§3 Хартії (Міжнародний рух ATD Четвертий світ проти Франції, Скарга № 33/2006, op. cit., §§ 98-100 та 130-133).

У справі ERRC проти Італії організація-скаржник стверджувала, серед іншого, що ромам в основному відмовляли у доступі до соціального житла, оскільки вони не могли виконати критерії придатності, такі як характер і термін дії дозволу на проживання або тип попереднього житла. Комітет вирішив, що було порушено статті 31§1 та 31§3 Хартії у поєднанні зі статтею Е, оскільки уряд не надав жодної інформації, яка б свідчила про те, що право на доступ до соціального житла є ефективним на практиці або що критерії, які регулюють доступ до соціального житла, не є дискримінаційними (ERRC проти Італії, Скарга № 27/2004, op. cit., §§ 45-46). Комітет розглянув вимогу про місцевий зв'язок, яка широко застосовується на муніципальному рівні в Нідерландах для регулювання доступу до притулків для бездомних, у справі Європейська федерація національних організацій, що працюють з бездомними (FEANTSA) проти Нідерландів (скарга № 86/2012, рішення по суті від 2 липня 2014 року, §§ 118-129). Комітет дійшов висновку, що уряд Нідерландів не забезпечив, щоб відповідальні муніципалітети надавали притулок навіть за відсутності місцевого зв'язку. Це можна було б зробити, зокрема, шляхом видання правил для відповідальних муніципалітетів та інших постачальників громадських притулків щодо критеріїв надання притулку. Комітет дійшов висновку, що було порушено статтю 31§2 Хартії.

Повертаючись до даної справи, Комітет нагадує, що, як правило, критерії надання соціального житла повинні бути спрямовані на забезпечення пріоритету найбільш вразливих груп (згідно з Міжнародним рухом ATD Fourth World проти Франції, Скарга № 33/2006, op. cit., див. вище §145). Уряд також наголошує на необхідності забезпечення пріоритету для домогосподарств, які найбільше потребують житла, наприклад, у зв'язку з вимогами щодо доходу або володіння нерухомістю (див. вище §139). Отже, Комітет оцінить, чи оскаржувані критерії розподілу ґрунтуються на об'єктивних і розумних підставах або чи є вони пропорційними до законної мети, яка полягає у забезпеченні пріоритету для найбільш вразливих груп ( ).

По-перше, FEANTSA скаржиться на вимоги щодо доходу та володіння нерухомістю. Щодо першого, FEANTSA стверджує, що домогосподарства з низьким доходом, які втратили право на соціальне житло на підставі застосування порогу в 25 %, залишаються в нестабільному становищі, оскільки вони змушені шукати житло в скрутних умовах, що панують на нижньому сегменті ринку приватної оренди. Щодо другого, FEANTSA стверджує, що це дискримінує орендарів іноземного походження та підживлює недовіру до них. Комітет зазначає, що розподіл соціального житла неминуче передбачає оцінку доходів, щоб забезпечити точне націлювання на найбільш вразливі домогосподарства, і що внутрішнє законодавство передбачає різні пом’якшувальні заходи для врахування ряду індивідуальних обставин. Основною проблемою є не націлювання як таке, а нестача соціального житла та відсутність достатньої кількості доступного житла на нижньому сегменті ринку приватної оренди, що означає, що домогосподарства, які все ще можуть потребувати підтримки, відсіваються до того, як вони розвинуть достатню стійкість, щоб впоратися на ринку приватної оренди. Однак Комітет вважає, що більш детальні питання щодо обмежень доходів або способів розпорядження існуючою нерухомістю належать до сфери свободи оцінки держави-учасниці і, за відсутності інших доказів негативного впливу, не свідчать про порушення статті Е у поєднанні зі статтею 16 Хартії ( ).

По-друге, FEANTSA скаржиться на вимогу щодо місцевого зв'язку, яка передбачає оцінку тривалості проживання в громаді, де розташоване житло. З самого початку Комітет зазначає, що вимога щодо місцевого зв'язку служить для відбору домогосподарств, які дійсно потребують житлової підтримки, на основі сторонніх міркувань. Хоча необхідна тривалість проживання може варіюватися, вона може бути значною, оскільки 43 міста або муніципалітети застосовують правило пріоритету на основі місця народження. Згідно з підрахунками FEANTSA, майже половина всіх фламандських муніципалітетів, або 143 з 300, мають вимогу щодо місцевого зв'язку. Це означає, що ті, хто не має місцевого зв'язку, систематично виключаються з соціального житла на великих територіях Фламандського регіону, якщо також враховувати дефіцит соціального житла. Оскільки вони мають менше шансів мати місцеві зв'язки, не кажучи вже про народження у фламандському регіоні, така вимога має непропорційний вплив на домогосподарства з низьким доходом та/або домогосподарства з мігрантським походженням. Це пов'язано або з тим, що такі домогосподарства прибули в країну нещодавно, або з тим, що домогосподарства з низьким доходом загалом є більш мобільними, оскільки вони шукають житло та можливості працевлаштування.

Уряд стверджує, що вимога про місцеві зв'язки є виправданою як прояв місцевої автономії, щоб запобігти витісненню місцевого населення та забезпечити місцеву підтримку соціального житла. Це означає, що місцеві громади повинні мати право вето щодо розміщення поза містом домогосподарств з низьким рівнем доходу, незалежно від того, чи мають вони мігрантське походження, що явно перевищує те, що необхідно для досягнення вищезазначених цілей. У цьому контексті Комітет зазначає, що не існує механізму, який би обмежував дискреційні повноваження муніципалітетів щодо введення критерію місцевого зв'язку або встановлення тривалості проживання, що вимагається, з посиланням на об'єктивні фактори. Захист мешканців не повинен вимагати виключення інших груп з низьким рівнем доходу. Комітет також зазначає, що нещодавно запроваджена система розподілу на трьох засадах узагальнить використання вимоги про місцевий зв'язок у всій Фламандській області, надаючи пріоритет тим, хто проживав у відповідній муніципалітеті протягом щонайменше п'яти з останніх десяти років. Комітет дійшов висновку, що вимога про місцевий зв'язок при розподілі соціального житла не ґрунтується на об'єктивних і розумних підставах і є дискримінаційною за соціально-економічним статусом та расовою приналежністю.

Тому Комітет вважає, що вимога про місцевий зв'язок при розподілі соціального житла становить порушення статті E у поєднанні зі статтею 16 Хартії.

По-третє, FEANTSA скаржиться на вимоги щодо вивчення базової голландської мови та реєстрації у VDAB. У цьому контексті Комітет посилається на принципи, розроблені в контексті статті 13 Хартії (право на соціальну та медичну допомогу), згідно з якими держави-учасниці можуть встановлювати «зв'язок між доступом до цього права та готовністю шукати роботу або проходити професійне навчання (...), за умови, що ці умови є обґрунтованими [та мають на меті знайти] довгострокове рішення проблем особи щодо доступу до ринку праці» (Європейський центр з прав ромів проти Болгарії, скарга № 48/2008, рішення по суті від 18 лютого 2009 року, §39). Комітет вважає, що цей принцип застосовується mutatis mutandis у контексті соціального житла.

Комітет раніше розглядав вимогу щодо знання мови у Фламандському регіоні після внесення поправок у 2017 році і дійшов висновку, що ситуація була приведена у відповідність до статті 19§4(c) Хартії (Висновки 2019, Бельгія). При цьому Комітет зазначив, що знання мови більше не є вимогою для отримання соціального житла, що недосягнення необхідного рівня мовної компетентності може каратися щонайбільше адміністративним штрафом, а потенційні орендарі можуть подавати скарги до наглядового органу з питань соціального житла.

Що стосується фактів даної справи, Комітет зазначає, що поправки 2023 року не змінили істотно ситуацію, описану в його висновках 2019 року. Хоча вимоги до мовних знань поступово посилювалися протягом останніх років, у їхньому нинішньому вигляді вони все ще можуть слугувати меті полегшення скрутного становища відповідних осіб. Комітет вважає, що ті самі міркування застосовуються mutatis mutandis щодо обов'язку реєстрації у VDAB. З огляду на низку винятків та заходів підтримки, передбачених у відповідь на різні індивідуальні обставини, Комітет дійшов висновку, що ці вимоги не є необґрунтованими або непропорційними і як такі не свідчать про порушення статті E у поєднанні зі статтею 16 Хартії.

ЩОДО ДОСТУПУ ДО ПРИВАТНОГО ОРЕНДОВАНОГО ЖИТЛА

Комітет зазначає, що на основі доказів, наданих FEANTSA, дискримінація при оренді житла є широко поширеною і процвітає в особливих умовах, що склалися на нижньому сегменті ринку приватної оренди житла. Міжнародні органи моніторингу, такі як ЄКРІ, Комітет КЕРД або Робоча група експертів з питань осіб африканського походження, також нещодавно висловили занепокоєння щодо масштабів дискримінації при оренді житла та закликали вжити заходів для її подолання (див. вище §§29, 36, 38).

З цих причин Комітет одностайно дійшов висновку, що

- одностайно, що має місце порушення статті 16 Хартії на підставі того, що заходи, вжиті для поліпшення доступності житла для вразливих груп, були недостатніми;

- одностайно, що має місце порушення статті 16 Хартії на підставі того, що існує висока частка невідповідного житла і що заходи щодо забезпечення дотримання житлових стандартів на нижньому рівні приватного ринку оренди є недостатніми;

- одностайно, що має місце порушення статті 16 Хартії на підставі того, що не проводиться систематичний збір даних про виселення та бездомність; поширюються короткострокові договори оренди на шкоду стандартним дев'ятирічним договорам; а також що заходи, вжиті для запобігання примусовим виселенням з орендованого житла, були недостатніми;

- 8 голосами проти 7, що має місце порушення статті Е у поєднанні зі статтею 16 Хартії на підставі того, що вимога про місцевий зв'язок при розподілі соціального житла є дискримінаційною;

- 8 голосами проти 7, що немає порушення статті E у поєднанні зі статтею 16 Хартії щодо вимоги вивчення мови та вимоги реєстрації у VDAB;

- одноголосно, що має місце порушення статті E у поєднанні зі статтею 16 Хартії на підставі незабезпечення практичного виконання заборони дискримінації щодо доступу до орендованого житла.