Звільнення керівника уповноваженого підрозділу державного органу без згоди НАЗК: правові наслідки та межі кадрової дискреції
Однією з найбільш дискусійних гарантій незалежності антикорупційної функції у державному органі є спеціальний порядок звільнення керівника уповноваженого підрозділу (уповноваженої особи) з питань запобігання та виявлення корупції. На перший погляд, йдеться лише про додаткову кадрову процедуру: перед звільненням керівник державного органу повинен звернутися до Національного агентства з питань запобігання корупції та отримати його згоду. Однак системний аналіз статті 13-1 Закону України «Про запобігання корупції», Порядку, затвердженого наказом НАЗК від 21 травня 2021 року № 268/21, а також судової практики Верховного Суду свідчить, що значення цієї процедури є істотно ширшим. Йдеться про законодавче обмеження кадрової дискреції керівника державного органу та про створення зовнішньої гарантії від використання кадрового рішення для впливу на особу, яка виконує антикорупційні функції.
Необхідність такої гарантії зумовлена самою природою статусу уповноваженого підрозділу. За загальним правилом керівник уповноваженого підрозділу є працівником відповідного державного органу, підзвітним і підконтрольним його керівнику. Водночас закон прямо вимагає забезпечувати незалежність уповноваженого підрозділу (уповноваженої особи) від впливу чи втручання у його роботу. Типове положення, затверджене наказом НАЗК № 277/21, визначає уповноважений підрозділ як самостійний та функціонально незалежний структурний підрозділ, забороняє втручання в його діяльність під час здійснення ним своїх повноважень та покладає на керівника відповідного органу обов’язок забезпечувати гарантії його незалежності.
Таким чином, законодавець спеціально створює специфічну модель: уповноважений підрозділ організаційно інтегрований у структуру державного органу, однак при виконанні антикорупційних функцій він повинен бути захищений від адміністративного впливу того самого керівництва, якому організаційно підпорядковується. Ця особливість проявляється тоді, коли діяльність уповноваженого може суперечити інтересам керівництва органу. Саме уповноважений підрозділ може виявити порушення антикорупційного законодавства, поставити питання про необхідність реагування, повідомити спеціально уповноважені суб’єкти або зафіксувати проблеми в організації роботи самого державного органу. За таких умов можливість керівника безконтрольно припинити повноваження особи, яка здійснює антикорупційний контроль, створювала б очевидний ризик конфлікту між службовою підпорядкованістю та функціональною незалежністю.
Саме для запобігання такому конфлікту частина четверта статті 13-1 Закону України «Про запобігання корупції» встановлює спеціальне правило: керівник уповноваженого підрозділу (уповноважена особа) державного органу, юрисдикція якого поширюється на всю територію України, може бути звільнений за ініціативою керівника за умови надання згоди НАЗК. Норма має імперативний характер. Її зміст не зводиться до обов’язку повідомити НАЗК про майбутнє звільнення або отримати від нього інформаційну позицію. Закон пов’язує саме можливість звільнення з наявністю позитивного рішення НАЗК. Законодавча конструкція «за умови надання згоди» означає, що згода є юридичною передумовою реалізації кадрового рішення.
Це має принципове значення для співвідношення загального трудового законодавства зі спеціальними антикорупційними гарантіями. Наявність у керівника державного органу певної підстави для припинення трудових або службових відносин ще не означає автоматичної можливості реалізувати її щодо керівника уповноваженого підрозділу. У такому випадку застосовується не лише загальна норма про підставу звільнення, а й спеціальна норма статті 13-1 Закону, яка встановлює додаткову умову реалізації відповідного повноваження.
Інакше кажучи, кадрова дискреція керівника державного органу щодо цієї категорії працівників не є необмеженою. Закон дозволяє керівнику ініціювати звільнення, але ставить його реалізацію у залежність від попередньої оцінки НАЗК. Тому питання законності звільнення має включати щонайменше два самостійні елементи: чи існувала передбачена законодавством підстава для звільнення і чи було дотримано спеціальну гарантію, встановлену статтею 13-1 Закону.
На виконання цієї норми НАЗК затвердило Порядок № 268/21. Він визначає процедуру надання згоди на звільнення керівника уповноваженого підрозділу (уповноваженої особи) державного органу, юрисдикція якого поширюється на всю територію України, за ініціативою керівника. Порядок є чинним і зареєстрований у Міністерстві юстиції України 23 червня 2021 року за № 828/36450 (далі - Порядок № 268/21).
Важливо, що Порядок № 268/21 не розглядає звернення до НАЗК як формальний обмін листами між державними органами. Його конструкція передбачає змістовну перевірку обставин майбутнього звільнення. Суб’єкт призначення або роботодавець подає до НАЗК письмове подання, в якому повинні бути зазначені, зокрема, відомості про особу, дату її призначення, застосовані дисциплінарні стягнення, підставу звільнення та обґрунтування причин, які зумовили необхідність такого звільнення, а також інформацію про обізнаність суб’єкта призначення щодо повідомлень уповноваженого про можливі факти корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень та інших порушень Закону. До подання додається завізований проєкт розпорядчого документа про звільнення та інші документи залежно від підстави звільнення.
Водночас, важливим є те, що до НАЗК подається саме проєкт розпорядчого документа про звільнення. Це підтверджує попередній, превентивний характер контролю. НАЗК має оцінити обставини до того, як кадрове рішення набуде чинності, а не здійснювати постфактум аудит уже здійсненого звільнення.
Саме тут виявляється принципова різниця між погодженням НАЗК та звичайним інформуванням державного органу. Якщо б законодавець мав на меті лише отримання інформації про звільнення, він не використовував би конструкцію «за умови надання згоди». Механізм статті 13-1 побудований інакше: остаточна реалізація ініціативи керівника залежить від позитивного рішення зовнішнього суб’єкта, якому законом доручено перевірити спеціальні обставини такого звільнення.
Не менш важливим є визначення мети, з якою НАЗК надає згоду. Пункт 2 Порядку № 268/21 прямо встановлює, що згода НАЗК надається з метою з’ясування обставин, передбачених частинами першою і третьою статті 53-4 Закону. Отже, механізм погодження безпосередньо пов’язаний із гарантіями захисту викривачів та недопущенням негативних заходів впливу у зв’язку з повідомленням про можливі корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення.
Це дозволяє точніше визначити правову природу згоди НАЗК. Вона не є кадровим дозволом НАЗК на звільнення працівника в широкому розумінні та не означає, що НАЗК перебирає на себе повноваження керівника державного органу щодо управління персоналом. НАЗК не вирішує питання про доцільність кадрової політики державного органу. Його завдання полягає у перевірці спеціальних обставин, для запобігання яким законодавець і встановив додаткову гарантію.
Водночас, обмеження повноважень НАЗК не означає необов’язковість його рішення. Навпаки, саме тому, що закон визначив згоду НАЗК як умову звільнення, негативне рішення НАЗК має юридичне значення для можливості реалізації кадрового рішення.
Порядок № 268/21 передбачає два результати розгляду подання. Якщо НАЗК встановлює, що звільнення здійснюється за відсутності відповідних обставин, воно надає згоду. Якщо ж за результатами розгляду подання та доданих матеріалів встановлено наявність таких обставин, НАЗК надає обґрунтовану відмову у наданні згоди.
Саме поняття «обґрунтованої відмови» має важливе значення. Воно означає, що НАЗК не просто не погоджується з позицією керівника державного органу, а за результатами передбаченої процедури встановлює обставини, які перешкоджають наданню згоди. Відповідно, керівник державного органу, отримавши таку відмову, не може розглядати її як рекомендацію, яку можна врахувати або не врахувати на власний розсуд.
Якщо погодитися з протилежним підходом, сама конструкція статті 13-1 втрачає нормативний зміст. У такому разі керівнику було б достатньо звернутися до НАЗК, дочекатися відмови, а потім одноосібно реалізувати те саме кадрове рішення. За такої моделі згода НАЗК фактично не була б умовою звільнення, а перетворилася б на консультативний висновок. Такий результат суперечить прямому тексту закону.
Тому, найбільш послідовним є висновок, що відсутність згоди НАЗК означає відсутність законодавчої передумови для звільнення керівника уповноваженого підрозділу державного органу за ініціативою його керівника. Якщо ж НАЗК прямо надало обґрунтовану відмову, ситуація є ще більш очевидною: суб’єкт призначення не просто не отримав необхідної позитивної умови, а отримав негативне рішення компетентного органу, прийняте саме в межах процедури, встановленої законом.
У цьому контексті принципового значення набуває питання про можливість обійти згоду НАЗК шляхом зміни формальної підстави звільнення. На практиці це може мати вигляд посилання на дисциплінарний проступок, неналежне виконання службових обов’язків, результати оцінювання, скорочення посади, реорганізацію або іншу підставу, передбачену законодавством.
Саме по собі посилання на іншу правову норму не повинно автоматично усувати дію статті 13-1. Спеціальна антикорупційна гарантія не є самостійною підставою звільнення, яку можна застосовувати або не застосовувати залежно від вибору кадрової норми. Вона встановлює межу реалізації повноваження на звільнення. Якщо законодавець визначив, що певна категорія посадових осіб може бути звільнена за ініціативою керівника лише за умови згоди НАЗК, то зміна посилання на конкретний пункт КЗпП або іншого акта сама по собі не може усунути цю умову.
Інший підхід дозволяв би легко обійти законодавчу гарантію. Наприклад, достатньо було б оформити звільнення за дисциплінарною підставою незалежно від того, чи є така підстава реальною, чи використовується лише як формальний привід, і попередня згода НАЗК стала б непотрібною. Це суперечило б самій меті встановлення спеціального механізму.
Саме тому в судовому спорі важливо досліджувати не лише формальне формулювання наказу про звільнення, а й реальний контекст кадрового рішення: попередню поведінку працівника, його антикорупційну діяльність, повідомлення про порушення, дисциплінарні провадження, послідовність дій керівника, звернення до НАЗК та поведінку після отримання його рішення.
Такий підхід особливо важливий у випадках, коли звільненню передували повідомлення про можливі корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення. Закон забороняє застосовувати до викривача негативні заходи впливу у зв’язку з таким повідомленням, а Порядок № 268/21 прямо вимагає від суб’єкта призначення повідомляти НАЗК про його обізнаність щодо відповідних повідомлень уповноваженого.
Отже, процедура погодження має не лише формальний, а й доказовий вимір. Подання роботодавця до НАЗК, додані до нього документи та саме рішення НАЗК можуть мати істотне значення у подальшому судовому спорі. Якщо НАЗК відмовило у згоді через встановлені обставини, ці обставини можуть стати частиною доказової бази при оцінці законності звільнення. При цьому важливо розмежовувати дві юридичні конструкції: гарантії, пов’язані зі статусом уповноваженого, і гарантії викривача. Не кожен уповноважений автоматично є викривачем, і не кожна відмова НАЗК означає встановлення факту переслідування особи саме як викривача. Проте якщо такі обставини встановлені, вони істотно посилюють правову позицію особи, яка оскаржує звільнення.
Важливий орієнтир для розуміння правового значення згоди НАЗК міститься у постанові Верховного Суду від 19 квітня 2023 року у справі № 761/8294/21. Ця справа безпосередньо не стосувалася державного органу у розумінні статті 13-1 Закону: позивач був Уповноваженим державного підприємства, а правовою підставою для аналізу спеціальної гарантії була частина п’ята статті 64 Закону. Тому цю постанову не слід механічно ототожнювати зі спором щодо державного органу.
Водночас правовий висновок Верховного Суду має принципове значення для розуміння самої природи гарантії. Верховний Суд вказав, що звільнення особи, відповідальної за реалізацію антикорупційної програми, без отримання згоди або всупереч обґрунтованій відмові НАЗК є порушенням Закону. У матеріалах Верховного Суду ця правова позиція наведена як окремий висновок у трудовому спорі.
Ще важливішим є те, що у цій справі Верховний Суд аналізував ситуацію не лише крізь призму формальної підстави звільнення, а й з урахуванням гарантій викривача. Суд звернув увагу на те, що формально правомірний захід може набувати ознак негативного заходу впливу, якщо він має вибірковий характер та застосований до особи саме у зв’язку з її захищеною антикорупційною діяльністю. Офіційний огляд Верховного Суду прямо зазначає, що позивача було звільнено з порушенням гарантій викривача, а негативний захід мав вибірковий характер та був застосований без згоди НАЗК.
Для спорів щодо державного органу цей висновок важливий насамперед як аргумент проти формального підходу до оцінки підстав звільнення. Суд повинен досліджувати не тільки те, що написано в наказі, а й те, чи відповідає ця формальна підстава реальним обставинам та чи не була вона використана для обходу спеціальної гарантії.
Звідси виникає важливе процесуальне питання: чи може суд, встановивши, що підстава звільнення сама по собі існувала, вважати порушення вимоги про згоду НАЗК несуттєвим? Такий підхід суперечив би самій конструкції статті 13-1. Якщо згода НАЗК є умовою звільнення, її відсутність стосується не другорядної процедури, а безпосередньо повноваження на реалізацію кадрового рішення. Йдеться не про технічну помилку в оформленні наказу, а про невиконання спеціальної законодавчої умови. Інакше кажучи, у такому спорі слід розрізняти порушення процедури, яке не впливає на законність рішення, і відсутність юридичної передумови для прийняття самого рішення. Вимога про згоду НАЗК належить саме до другої категорії.
Особливо очевидним це стає у випадку, коли НАЗК не просто не надало згоду, а винесло обґрунтовану відмову. У такій ситуації суб’єкт призначення був поінформований про те, що спеціальний орган встановив обставини, які перешкоджають наданню згоди. Якщо після цього він усе одно видає наказ про звільнення, виникає питання не лише про дотримання процедури, а й про правомірність свідомого ігнорування встановленої законом умови. Саме тому в судовому спорі копія рішення НАЗК про обґрунтовану відмову може мати ключове значення. Вона дозволяє встановити не тільки факт відсутності згоди, а й те, що роботодавець знав про позицію НАЗК до моменту звільнення.
Важливе значення має і час отримання згоди. Порядок № 268/21 побудований таким чином, що НАЗК розглядає подання до звільнення, а до нього додається проєкт майбутнього розпорядчого документа. Отже, отримання згоди після видання наказу не відповідає логіці встановленої процедури. Законодавець передбачив саме попередній контроль, а не подальше схвалення вже вчиненої дії.
Це має особливе значення для випадків, коли після звільнення державний орган намагається обґрунтувати, що НАЗК нібито могло б погодити звільнення, якби до нього звернулися належним чином. Така аргументація фактично підміняє передбачену законом процедуру припущенням про можливий результат процедури. Проте право на звільнення виникає не з припущення про те, що згода могла бути отримана, а з фактичного виконання законодавчої умови — її надання.
У цьому контексті судовий контроль також не може перетворюватися на заміну попередньої згоди НАЗК. Суд може оцінювати законність звільнення, але не повинен ретроспективно створювати юридичну передумову, якої не існувало на момент прийняття кадрового рішення. Наслідком встановлення незаконності звільнення може бути скасування відповідного наказу та поновлення особи на посаді. Якщо звільнення визнано незаконним, виникає також питання про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відповідно до трудового законодавства. Залежно від конкретних обставин можуть заявлятися й інші вимоги, пов’язані з порушенням трудових прав.
Водночас питання відповідальності посадової особи, яка прийняла рішення про звільнення всупереч вимогам статті 13-1, потребує окремої правової оцінки. Сам по собі факт порушення процедури не означає автоматичного утворення конкретного складу адміністративного або кримінального правопорушення. Для цього необхідно встановити всі елементи відповідного правопорушення, форму вини, суб’єкта та інші передбачені законом обставини. Проте дисциплінарні, організаційні та інші наслідки для посадових осіб державного органу можуть виникати залежно від характеру порушення.
Для адвоката, який представляє інтереси звільненого керівника уповноваженого підрозділу, у такій справі особливого значення набуває правильне визначення предмета доказування. Необхідно встановити статус державного органу, статус працівника як керівника уповноваженого підрозділу або уповноваженої особи, ініціатора звільнення, конкретну правову підставу припинення трудових або службових відносин, факт звернення до НАЗК, зміст подання, додані матеріали, рішення НАЗК та послідовність дій після його отримання.
Окремо необхідно досліджувати питання фактичної незалежності уповноваженого підрозділу. Якщо перед звільненням керівник підрозділу здійснював перевірки, готував висновки, повідомляв про порушення, наполягав на усуненні корупційних ризиків або повідомляв про можливі правопорушення, такі обставини можуть мати значення для встановлення реального мотиву кадрового рішення. Типове положення НАЗК прямо передбачає, що керівник уповноваженого підрозділу може направляти повідомлення спеціально уповноваженим суб’єктам щодо порушень вимог Закону працівниками відповідного органу, у тому числі його керівником.
Саме тому гарантію, встановлену статтею 13-1, слід розглядати не як привілей конкретного працівника, а як інструмент забезпечення належного функціонування антикорупційної системи державного органу. Її мета полягає не в тому, щоб зробити уповноваженого «незвільнюваним», а в тому, щоб виключити ситуацію, за якої особа втрачає посаду через належне виконання антикорупційних функцій або через повідомлення про порушення.
Це також означає, що згода НАЗК не створює абсолютного імунітету від звільнення. Закон не позбавляє керівника державного органу можливості ініціювати припинення трудових або службових відносин за наявності законних підстав. Однак така ініціатива повинна реалізовуватися в установлених законом межах. Керівник має довести законність підстави звільнення, дотримання загальної процедури та, крім того, виконання спеціальної умови, встановленої статтею 13-1.
У цьому полягає принципова відмінність між кадровою дискрецією та свавіллям. Дискреційне повноваження існує лише в межах, визначених законом. Якщо закон встановлює попередню згоду іншого органу як умову реалізації такого повноваження, суб’єкт призначення не може самостійно усунути цю умову або замінити її власною оцінкою.
Отже, у спорах щодо звільнення керівника уповноваженого підрозділу державного органу відсутність згоди НАЗК не слід розглядати як другорядний процедурний недолік. Це питання безпосередньо стосується законності реалізації повноваження керівника на звільнення.
Ще більш істотним є випадок, коли НАЗК надало обґрунтовану відмову, а керівник державного органу, будучи обізнаним із нею, все одно звільнив працівника. У такій ситуації аргументація про законність кадрового рішення лише на підставі загальної норми трудового чи службового законодавства має оцінюватися критично, оскільки спеціальна норма статті 13-1 встановлює додаткову та обов’язкову умову звільнення.
Постанова Верховного Суду від 19 квітня 2023 року у справі № 761/8294/21 посилює цей підхід, хоча й потребує коректного застосування з урахуванням відмінності правового статусу юридичної особи та державного органу. Верховний Суд визнав порушенням Закону звільнення антикорупційного уповноваженого без згоди НАЗК або всупереч обґрунтованій відмові та наголосив на значенні спеціальних гарантій захисту особи від негативних заходів впливу.
Таким чином, для державного органу нормативна конструкція є послідовною: стаття 13-1 Закону встановлює спеціальну гарантію та пов’язує звільнення за ініціативою керівника з отриманням згоди НАЗК; Порядок № 268/21 визначає процедуру попереднього розгляду та критерії прийняття рішення; Типове положення № 277/21 розкриває функціональну незалежність уповноваженого підрозділу; а судова практика Верховного Суду підтверджує, що вимога про згоду НАЗК має реальне, а не декларативне юридичне значення.
Тому ключовий висновок для правозастосування полягає в тому, що керівник державного органу не має права розглядати згоду НАЗК як рекомендацію або формальність. Якщо закон вимагає отримання згоди як умови звільнення, її відсутність означає невиконання встановленої законом передумови кадрового рішення. Якщо ж НАЗК надало обґрунтовану відмову, подальше звільнення всупереч такій відмові становить ще більш очевидне відхилення від законодавчої процедури.
Для суду в такому спорі принциповим має бути не лише питання про те, чи існувала формальна підстава для звільнення, а й питання про те, чи мав суб’єкт призначення право реалізувати цю підставу без позитивного рішення НАЗК. Якщо відповідь є негативною, порушення вимоги про згоду НАЗК має оцінюватися як самостійна підстава для висновку про незаконність кадрового рішення.
У ширшому розумінні ця гарантія демонструє фундаментальний принцип антикорупційного законодавства: ефективність внутрішньої системи запобігання корупції неможлива без захисту тих посадових осіб, які мають виявляти порушення навіть тоді, коли такі порушення можуть стосуватися керівництва самого органу. Саме тому законодавець і поставив рішення про звільнення керівника уповноваженого підрозділу державного органу під додатковий зовнішній контроль НАЗК.
Отже, вимога про попередню згоду НАЗК є не бюрократичним бар’єром для кадрового рішення, а правовим механізмом забезпечення незалежності антикорупційної функції та обмеженням кадрової дискреції керівника державного органу. Її ігнорування, а тим більше звільнення після отримання обґрунтованої відмови НАЗК, створює істотні правові ризики для законності наказу про звільнення та може стати підставою для його скасування і поновлення особи на посаді.