Питання наявності у державного службовця громадянства іноземної держави останніми роками набуло особливої актуальності. В умовах повномасштабної збройної агресії рф воно вийшло далеко за межі звичайного кадрового спору та безпосередньо пов’язане із забезпеченням національної безпеки, захистом державної служби від потенційних ризиків і гарантуванням належного виконання службових обов’язків.
Водночас, навіть за надзвичайних обставин держава не звільняється від обов’язку діяти в межах закону. Рішення про припинення державної служби повинно спиратися не на припущення, оперативну інформацію без належної перевірки чи сам факт наявності певного запису в іноземній інформаційній системі, а на належно встановлений юридичний факт.
Саме ця обставина сьогодні є центральною у спорах щодо звільнення державних службовців у зв’язку з іноземним громадянством.
Частина перша статті 84 Закону України «Про державну службу» передбачає припинення державної служби у разі встановлення факту наявності у державного службовця громадянства іноземної держави або набуття ним громадянства іноземної держави під час проходження державної служби. У визначених законом випадках суб’єкт призначення зобов’язаний звільнити державного службовця у триденний строк з дня настання або встановлення відповідного факту.
Таким чином, законодавча конструкція містить два взаємопов’язані, але різні елементи: спочатку має бути встановлений юридичний факт, а вже після цього виникає імперативний наслідок у вигляді припинення державної служби. Відсутність дискреції щодо самого звільнення після встановлення факту не означає відсутності обов’язку належним чином обґрунтувати та довести цей факт.
Для адвоката саме тут знаходиться одна з основних точок захисту. У адміністративному процесі суб’єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується, повинен довести правомірність свого рішення. Отже, державний службовець не повинен фактично доводити негативний факт — наприклад, відсутність у нього будь-якого іноземного громадянства. Предметом судової перевірки має бути насамперед питання про те, на підставі яких конкретних матеріалів суб’єкт призначення дійшов висновку про наявність громадянства іншої держави саме у цієї особи.
У попередній практиці Верховного Суду сформовано підхід, відповідно до якого встановлення факту іноземного громадянства, що тягне за собою припинення державної служби, повинно мати достатню доказову основу. Особливе значення в цьому контексті має справа № 826/2538/18, у якій суд звертав увагу на необхідність підтвердження відповідного факту належними доказами, а не лише загальною інформацією про можливу належність особи до громадянства іншої держави. Цей підхід дозволяє провести принципове розмежування між інформацією про можливе громадянство та встановленням самого юридичного факту.
Інформація може бути підставою для перевірки. Проте не кожна інформація автоматично є достатньою підставою для припинення державної служби. Саме тому у кожній конкретній справі необхідно встановлювати джерело інформації, спосіб її отримання, зміст відповідного документа, його актуальність, можливість ідентифікувати особу, а також те, чи підтверджується інформація іншими доказами.
Особливо складними є справи, у яких підставою для звільнення є відомості, отримані Службою безпеки України з російських інформаційних систем. Тут необхідно враховувати важливу зміну в новітній практиці Верховного Суду. У постанові від 3 липня 2026 року у справі № 480/7731/22 Верховний Суд дійшов висновку про правомірність звільнення державного службовця на підставі інформації СБУ щодо наявності у нього громадянства рф. Матеріали містили, зокрема, інформацію з російських інформаційних ресурсів, відомості щодо паспорта громадянина рф та копію заяви про видачу паспорта. Верховний Суд оцінив ці матеріали у сукупності та врахував спеціальні повноваження СБУ у сфері забезпечення державної безпеки.
Ця постанова має принципове значення для подальшої практики, оскільки демонструє: сам факт того, що певна інформація походить із російського інформаційного ресурсу, ще не означає її автоматичної непридатності як доказу. Водночас це не створює правила, за яким будь-який лист СБУ або будь-який запис у російському реєстрі автоматично підтверджує наявність громадянства.
Судова оцінка має стосуватися всієї сукупності доказів. Тому адвокатська позиція у таких справах повинна бути значно точнішою, ніж проста теза про «недопустимість російських реєстрів». Необхідно досліджувати весь доказовий ланцюг: звідки походить інформація, яким чином вона отримана, які саме відомості містить, чи дозволяють вони ідентифікувати конкретну особу, чи підтверджують саме громадянство, а не лише наявність певного запису або документа, і чи існують інші матеріали, які підтверджують або спростовують відповідний висновок.
Окреме значення має специфіка тимчасово окупованої території України. Стаття 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» закріплює принцип невизнання незаконних органів та їхніх актів, створених на тимчасово окупованій території поза межами українського законодавства. Цей принцип є фундаментальним для оцінки правових наслідків діяльності окупаційної адміністрації.
Водночас необхідно розмежовувати юридичне визнання акта та використання певної інформації як доказу фактичної обставини. Наприклад, невизнання Україною окупаційного органу не означає автоматично, що будь-яка інформація, яка міститься в інформаційній системі такого органу, взагалі не може бути досліджена судом. Питання полягає в тому, що саме доводить відповідна інформація та наскільки надійним є ланцюг її походження.
Це особливо важливо у справах, пов’язаних із Кримом. Після окупації півострова рф поширила на його територію власний правовий режим громадянства. Європейський суд з прав людини у міждержавній справі Ukraine v. Russia (re Crimea) досліджував відповідну практику та встановив обставини функціонування російського режиму громадянства в Криму.
Для національного суду ці висновки мають особливе значення при оцінці інформації про осіб, які проживали в Криму на момент окупації. Сам факт того, що особа опинилася в російській інформаційній системі або була документована окупаційною адміністрацією, не можна оцінювати у відриві від конкретних обставин окупації. Потрібно з’ясувати, яким саме шляхом виник відповідний запис, чи подавала особа заяву, чи отримувала паспорт, чи користувалася ним, чи здійснювала юридично значущі дії як громадянин рф та, зрештою, що саме цей доказ підтверджує.
Особливої уваги потребує також питання добровільності. У спорах про іноземне громадянство нерідко стверджується, що юридичне значення може мати лише добровільне набуття громадянства. Такий аргумент справді може бути важливим, однак його не слід абсолютизувати. Стаття 84 Закону «Про державну службу» розрізняє встановлення факту наявності іноземного громадянства та набуття громадянства іноземної держави під час проходження державної служби. Тому в кожній справі насамперед необхідно визначити, яка саме законодавча підстава була покладена в основу наказу про звільнення. Якщо орган посилається на набуття громадянства під час проходження державної служби, принципового значення набувають дата, спосіб та обставини такого набуття. Якщо ж йдеться про встановлення факту наявності іноземного громадянства, предмет доказування може полягати передусім у підтвердженні самого факту існування такого громадянства та його належності конкретній особі. У цьому контексті добровільність набуття громадянства може бути важливим елементом оцінки доказів, але не завжди є єдиною юридично значущою обставиною.
Показовою для адвокатської практики є також нова редакція законодавства України про громадянство. Після внесення змін у 2025 році Закон України «Про громадянство України» прямо враховує правовий режим одночасної належності громадянина України до громадянства двох або більше держав, пов’язуючи його, зокрема, із забезпеченням національної безпеки та національних інтересів України. Закон також містить положення щодо окремих випадків автоматичного набуття громадянства іншої держави. Це має безпосереднє значення для доказування, оскільки поняття «наявність іноземного громадянства» і «добровільне звернення особи із заявою про набуття іноземного громадянства» не завжди є юридично тотожними.
Водночас у справах, пов’язаних із державою-агресором та окупованими територіями, особливості механізму виникнення громадянства повинні оцінюватися особливо ретельно.
Не менш важливим є питання меж дискреції суб’єкта призначення. Після встановлення передбаченого законом факту суб’єкт призначення не має свободи розсуду щодо самого наслідку. Закон зобов’язує його припинити державну службу у встановлений строк. Але це не означає, що суб’єкт призначення може механічно перенести будь-яку інформацію, отриману від іншого органу, без розуміння її змісту та доказового значення.
Водночас, крайня практика Верховного Суду демонструє, що роль спеціалізованих державних органів, зокрема СБУ, при встановленні таких фактів не можна применшувати. Якщо відповідна інформація отримана компетентним органом у межах його повноважень, містить конкретні відомості щодо особи та підтверджується належними матеріалами, суд може визнати її достатньою для підтвердження факту іноземного громадянства.
Отже, межа дискреції проходить не між «вірити» чи «не вірити» інформації СБУ. Вона проходить між отриманням інформації та юридично обґрунтованим встановленням факту. Саме тому у судовому спорі адвокату варто досліджувати не лише наказ про звільнення, а усі матеріали, що передували його прийняттю.
Важливо встановити, чи є в матеріалах справи первинний документ, чи існує лише похідна інформація, чи містяться паспортні реквізити, чи збігаються персональні дані, чи підтверджується дата народження, місце народження, чи відповідають інші ідентифікатори, чи є відомості про отримання або використання паспорта, чи існують документи про подання заяви та чи не містять матеріали суперечностей.
Особливої уваги заслуговують випадки, коли документ містить підпис особи, але службовець заперечує його виконання. У такій ситуації спір уже переходить із площини загального заперечення до питання конкретного доказу. Якщо підпис є ключовим елементом доказової конструкції, його справжність може набувати принципового значення, а питання експертного дослідження — практичної необхідності.
Не менш важливим є час виникнення відповідної обставини. Для справ про припинення державної служби дата може мати вирішальне значення. Необхідно встановити, коли саме виникло іноземне громадянство, коли про це стало відомо суб’єкту призначення, коли було отримано відповідну інформацію та коли видано наказ про звільнення.
Окремий вимір таких спорів становить стаття 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Європейський суд з прав людини у своїй практиці визнає, що професійна діяльність та професійні зв’язки особи за певних обставин належать до сфери приватного життя. У справі Oleksandr Volkov v. Ukraine Суд розглядав припинення професійного статусу особи саме крізь призму гарантій Конвенції. Подібний підхід простежується і в інших рішеннях ЄСПЛ, зокрема Sidabras and Džiautas v. Lithuania.
Це не означає існування абсолютного права особи залишатися на державній службі незалежно від вимог законодавства. Держава має право встановлювати підвищені вимоги до осіб, які здійснюють публічні функції, особливо коли йдеться про національну безпеку. Однак легітимна мета сама по собі не усуває необхідності дотримання принципів законності, обґрунтованості та пропорційності.
У цьому контексті цікавим є рішення ЄСПЛ у справі Tănase v. Moldova, що безпосередньо стосувалося обмежень, пов’язаних із подвійним громадянством. Хоча правова природа депутатського мандата та державної служби є різною, підхід ЄСПЛ має методологічне значення: держава, встановлюючи обмеження, повинна мати достатні підстави та забезпечувати справедливий баланс між публічним інтересом і правами особи.
Для України цей баланс ускладнюється війною та необхідністю протидії державі-агресору. Проте навіть у таких умовах верховенство права не припиняє діяти. Саме тому у спорах цієї категорії адвокатська стратегія повинна бути побудована не на запереченні самого права держави захищати національну безпеку, а на перевірці того, чи було правильно застосовано закон саме до конкретної особи.
Найбільш ефективним підходом є деконструкція доказового ланцюга. Необхідно послідовно перевірити, чи доведена тотожність особи; чи підтверджено існування документа або запису; чи встановлено джерело інформації; чи можна перевірити її достовірність; чи підтверджує вона саме громадянство, а не лише певну адміністративну дію; чи встановлено час виникнення відповідної обставини; чи існують альтернативні пояснення походження інформації; чи досліджував суб’єкт призначення суперечності та заперечення державного службовця. Саме така послідовність дозволяє перетворити загальне заперечення звільнення на конкретну процесуальну позицію.
У сучасних умовах недостатньо стверджувати, що «російський реєстр не має юридичної сили». Необхідно показати, чому конкретний запис не підтверджує саме ту юридичну обставину, на яку посилається відповідач.
Так само недостатньо стверджувати, що «лист СБУ не є доказом». Необхідно встановити, які саме матеріали лежать в його основі, що вони підтверджують та чи утворюють у сукупності достатню доказову базу.
Водночас, недостатньо посилатися лише на відсутність службового розслідування. Закон не встановлює службове розслідування як універсальну обов’язкову передумову такого звільнення. Значно сильнішою є позиція про те, що суб’єкт призначення не довів належного встановлення юридичного факту, який є необхідною передумовою застосування статті 84 Закону «Про державну службу».
Таким чином, сучасна практика у спорах щодо подвійного громадянства державних службовців поступово відходить від спрощеної моделі, у якій достатньо було або повністю заперечити іноземні документи, або, навпаки, автоматично прийняти інформацію державного органу.
На перший план виходить якість доказового ланцюга. Для держави це означає необхідність мати достатню фактичну основу для встановлення відповідного факту. Для державного службовця — можливість вимагати судової перевірки кожної істотної ланки такого доказування.
Особливого значення це набуває щодо громадянства рф, а ще більше — щодо осіб, пов’язаних із тимчасово окупованими територіями. У таких справах суд повинен одночасно враховувати імперативність законодавства про державну службу, повноваження спеціальних органів держави, особливості російської паспортизації, правові наслідки окупації та стандарти ЄСПЛ.
У підсумку, предметом спору є не сам паспорт і навіть не сам запис у певному реєстрі. Центральним питанням є юридичний факт та достатність доказів, на підставі яких держава вважає його встановленим. Саме тому адвокату в таких справах варто зміщувати акцент із загального заперечення іноземного громадянства на детальний аналіз доказової конструкції: джерела інформації, способу її отримання, ідентифікації особи, змісту документів, часу виникнення відповідного факту та його юридичної кваліфікації. У цьому і полягає сучасний практичний підхід до захисту державного службовця: не заперечувати право держави на захист національної безпеки, а вимагати, щоб таке втручання здійснювалося виключно на підставі належно встановлених фактів, достатніх доказів і в межах закону. Саме баланс між безпекою держави та верховенством права визначатиме подальший розвиток цієї категорії адміністративних спорів.