Мобінг на публічній службі: особливості визначення юрисдикції спору

Аналізуючи судову практику, державні службовці звільняються із займаних посад у зв’язку з мобінгом (цькуванням) з боку посадових осіб під час проходження ними публічної служби. Такі спори мають свої особливості, адже під час визначення предметної юрисдикції справ суди виходять із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Проте, визначальною ознакою для правильного вирішення спору є все ж таки характер правовідносин, з яких виник спір, за таких обставин доцільно розглянути, що саме мається на увазі.

Відтак, правовідносини у сфері державної служби регулюються Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі – Закон № 889-VIII), який є спеціальним актом вищої юридичної сили в системі законодавства про державну службу та визначає особливості правового регулювання у цій сфері, а тому його положенням у процесі правозастосування надається перевага над положеннями Кодексу законів про працю України. При цьому, положення Кодексу законів про працю України застосовуються лише у випадку неврегульованості або неповної урегульованості трудових правовідносин осіб, які мають статус державного службовця.

Державний службовець – це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі – державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (частина 2 статті 1 Закону № 889-VIII).

Частинами 1, 2 статті 5 Закону № 889-VIII визначено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв’язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.

Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом (частина 3 статті 5 Закону № 889-VIII).

Прийнято Закон України від 16 листопада 2022 року № 2759-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії мобінгу (цькуванню)», яким внесено зміни до Кодексу Законів про працю України та доповнено ст. 22 КЗпП України, якою закріплено нормативне визначення поняття «мобінгу» та шляхи запобігання та припинення мобінгу (цькування).

Водночас, прийнято Закон України від 1 грудня 2022 року № 2806-IX «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо запобігання та протидії мобінгу (цькуванню)», який спрямований на захист учасників трудових відносин від різних форм мобінгу на робочому місці і встановлення адміністративної відповідальності за такі дії (доповнено статтю 173-5 КУпАП Мобінг (цькування) працівника).

З урахуванням вище згаданих нормативних актів, відповідні зміни були внесені також до наказу Національного агентства України з питань державної служби від 13 березня 2023 року № 37-23 «Про внесення змін до Загальних правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28 березня 2023 року за № 534/39590, яким визначено, що державні службовці:

повинні протидіяти мобінгу (цькуванню);
вживати заходів, спрямованих на запобігання та припинення мобінгу (цькування);
вживати заходів щодо відновлення порушених внаслідок мобінгу (цькування) прав.

Керівники державних органів, чи їх структурних підрозділів, мають сприяти створенню комфортної психологічної атмосфери в трудовому колективі та не допускати випадків мобінгу (наказ НАДС від 13.03.2023 № 37-23 та наказ НАДС від 31.03.2023 № 47-23, яким внесено зміни, набрали чинності 11.04.2023 року).

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв’язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до ч.1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Таким чином, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов’язки у сфері публічно-правових відносин, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю порушено його права, свободи чи інтереси.

З урахуванням частини 3 статті 19 КАС України, адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.

Водночас, ч. 5 ст. 21 КАС України визначено про те, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб’єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб’єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Однак, якщо державний службовець, який оскаржує дії державного органу щодо мобінгу, вчинені щодо нього під час виконання повноважень державного службовця, тобто під час проходження ним публічної служби, внаслідок яких державний службовець був змушений звільнитися з посади саме в результаті психологічного і економічного тиску (тобто мобінгу) з боку посадових осіб державного органу та при цьому просить суд про відшкодування йому моральної шкоди, такий спір підлягатиме розгляду в одному провадженні з вимогою про вирішення публічно-правового спору стосовно протиправності дій відповідача, які призвели до його звільнення з державної служби та підлягатиме розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Такого висновку дійшла Колегія суддів П’ятого апеляційного адміністративного суду у Постанові від 11 жовтня 2023 року у справі № 400/5261/23, яка переглядала ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2023 року у адміністративній справі № 400/5261/23, якою суд першої інстанції вирішив закрити провадження у справі та роз’яснив позивачці право звернення до цивільного суду, в порядку цивільного судочинства.

Приймаючи таку ухвалу про закриття провадження, суд першої інстанції виходив з того, що позивачкою не заявлено жодної позовної вимоги щодо вирішення судом безпосередньо публічно-правового спору – вона не просить поновити її на роботі, скасувати наказ про звільнення, стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, тощо, а тому вирішення цього спору вимагає від суду надання правової оцінки виключно питанню наявності чи відсутності факту мобінгу позивачки.

Також, суд першої інстанції зазначив, що в спірних правовідносинах відповідач не діяв в статусі суб’єкта владних повноважень, оскільки всі дії, які були вчинені ним по відношенню до позивачки (притягнення до дисциплінарної відповідальності, обмеження в частині оплати праці тощо, яким позивача доводить факт мобінгу) вчинені ним як роботодавцем і не потребували використання владних функцій, тобто такі дії могли бути вчинені будь-яким роботодавцем до будь-якого працівника, тоді як для суб’єкта владних повноважень притаманні владні повноваженні та функції, які відсутні в інших учасників трудових правовідносин.

З огляду на зазначене, суд першої інстанції дійшов висновку, що зазначений спір за своєю правовою природою є спором про право цивільне, наявність у позивачки статусу державного службовця цих висновків суду не змінює, а тому маються підстави для закриття провадження у справі на підставі ст. 238 ч. 1 п. 1 КАС України.

Проте, Колегія суддів у вище зазначеній справі вважає помилковим такий висновок суду першої інстанції, як те, що позивачкою не заявлено жодної позовної вимоги щодо вирішення судом безпосередньо публічно-правового спору, а також і те, що заявлений позивачкою спір має вирішуватись судами в порядку цивільного судочинства.

За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, які призвели до необґрунтованого прийняття судового рішення, у зв’язку з чим апеляційну скаргу необхідно задовольнити, ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

З огляду на викладене, відповідно до ч. 1 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.