Повноваження прокуратури на звернення до суду щодо захисту інтересів держави та строки звернення до суду: Дмитро Навроцький
Дмитро Навроцький, адвокат, член Комітету з трудового права НААУ, керуючий партнер АО SENSUM, член Центру земельного права ВША НААУ, провів у Вищій школі адвокатури НААУ вебінар на тему: «Повноваження прокуратури на звернення до суду щодо захисту інтересів держави та строки звернення до суду», під час якого розповів про підстави здійснення представництва інтересів держави прокуратурою в огляді законодавства та судової практики.
Підстави здійснення представництва (захисту) інтересів держави прокурором визначені процесуальними кодексами, а саме:
• Цивільним процесуальним кодексом України (статті 56, 57);
• Господарським процесуальним кодексом України (статті 53, 54);
• Кодексом адміністративного судочинства України (статті 53, 54).
Так, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави:
• у разі порушення інтересів держави;
• у разі загрози порушення інтересів держави;
• якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
• якщо захист цих інтересів неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
• у разі відсутності такого органу.
При цьому лектор звернув увагу, що прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб’єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Дмитро Навроцький сфокусував увагу на Постанові ВП ВС від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18. У цій Постанові Суд посилається на правові висновки стосовно представництва прокурором держави в суді:
• з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено;
• прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України);
• участь прокурора в судовому процесі можлива, крім іншого, за умови обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме: має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах компетентним органом або підтверджено його відсутність (частини третя, четверта статті 53 ГПК України, частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Судом сформульовані узагальнюючі правові висновки щодо необхідності обґрунтування прокурором підстав для звернення до суду та сформулювано наступну правову позицію:
• Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
• Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
• Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
• Суд уже після відкриття провадження у справі встановлює, що прокурор не підтвердив підстави для представництва, то, як і зазначено у пункті 54 цієї постанови, позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).
Розглядаючи питання здійснення представництва прокурором інтересів територіальної громади, лектор зупинився на розгляді Постанови ВП ВС від 15.09.2020 року у справі № 469/1044/17. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» надають прокурору повноваження з представництва не тільки загальнодержавних інтересів, але й локальних інтересів держави. Більше того, у збереженні прибережних захисних смуг виражаються загальнодержавні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України).
За певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду.
Європейський суд з прав людини у справі Ф.В. проти Франції» (F.W. VS FRANCE) від 31.03.2005 року (заява № 61517/00, пункту 27) звернув увагу на те, що участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін може впливати на дотримання принципу рівності сторін, «оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності».
В іншій справі «Менчинська проти Російської Федерації» від 15.01.2009 року (заява № 42454/02, пункт 35). ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
В огляді строків позовної давності за позовами прокурорів у справах, які виникають із земельних правовідносин, лектор зупинився на таких правових позиціях Великої Палати Верховного Суду:
• «Якщо у передбачених законом випадках у разі порушення або загрози порушення інтересів держави з позовом до суду звертається прокурор від імені органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, позовну давність слід обчислювати з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (Постанова ВП ВС від 17.10.2018 року у справі № 362/44/17).
• Сам по собі факт присутності представника органів прокуратури на пленарному засіданні ради під час прийняття нею оскаржених рішень не є доказом обізнаності уповноважених органів держави про порушення її прав (Постанова ВП ВС від 07.11.2018 року у справі № 488/5027/14-Ц).
Відеофрагмент доступний для перегляду на сторінці Вищої школи адвокатури НААУ у Facebook: https://cutt.ly/Q7HMVro
Тематичний огляд матеріалу – на сторінці Advocat Post: https://cutt.ly/q7H1yte
Цікаві публікації лектора:
Як зареєструвати право постійного користування на землю за ФГ після смерті засновника? https://cutt.ly/N7H1vyT
Яка різниця між орендою і суборендою земельної ділянки? https://cutt.ly/07H1QWh
Більше про заходи з підвищення кваліфікації адвокатів у розкладі Вищої школи адвокатури НААУ: https://cutt.ly/g9AAiVQ