Зупинення пенсійних виплат мешканцям тимчасово окупованих територій : висновки Європейського Суду з прав людини у справі borovyk and toporkova V. Ukraine
CASE BOROVYK AND TOPORKOVA v. UKRAINE
(заяви № 2091/19 та № 22953/19)
ДАТА УХВАЛЕННЯ ТА НАБУТТЯ СТАТУСУ ОСТАТОЧНОГО
08/10/2026
Рішення ще не набуло статусу остаточного (п. 2 ст. 44 Конвенції)
ФАКТИ
Справа стосувалась тривалого зупинення виплати пенсій двом літнім жінкам, які проживали у східних регіонах України, де у 2014 році почалися бойові дій, та вимоги переїхати на підконтрольну уряду територію і зареєструватися як внутрішньо переміщені особи (ВПО) для відновлення виплат, яку заявниці через похилий вік та тяжкі хвороби не могли виконати.
У листопаді 2014 року було зупинено всі соціальні виплати у звʼязку з переміщенням державних установ до підконтрольних населених пунктів. Соціальні виплати здійснювалися особам, які переїхали на підконтрольну територію та зареєструвалися там як ВПО. Крім того, з 01.07.2026 для продовження виплат більшість ВПО мали відкрити рахунок в Ощадбанку та періодично проходити там фізичну ідентифікацію.
Перша заявниця (1947 р.н.) проживала у Донецьку, друга (1935 р.н.) – у Вуглегірську Донецької області. Обидві отримували пенсію за віком. З серпня 2014 року виплата їхніх пенсій була зупинена через бойові дії в населених пунктах, де вони проживали. На підконтрольну територію вони не переїхали. За наданими медичними документами, перша заявниця страждала на хронічний сальпінгіт та рак ендометрія й проходила стаціонарне лікування, друга – на хронічний церебральний атеросклероз та глибокий геміпарез і потребувала постійного догляду.
У період з грудня 2017 року по червень 2018 року заявниці через своїх адвокатів звернулися до суду проти місцевих органів пенсійного фонду, переміщених на підконтрольні території . Вони просили визнати зупинення виплат незаконним, відновити виплати та сплатити накопичену заборгованість. Заявниці стверджували, що зупинення не мало правової підстави: Конституція України та Закон України «Про загальнообовʼязкове державне пенсійне страхування» № 1058-IV гарантують право на пенсію незалежно від місця проживання, стаття 49 цього Закону містить вичерпний перелік підстав припинення виплат, жодна з яких не стосується відсутності реєстрації ВПО чи проживання на непідконтрольній території, а вимога переїзду й реєстрації була запроваджена підзаконними актами, які не можуть обмежувати права, гарантовані законом. Також вони скаржилися на дискримінацію за місцем проживання порівняно з пенсіогнерами підконтрольних територій.
Рішеннями Донецького окружного адміністративного суду (20.04.2018 та 03.09.2018), залишеними без змін Донецьким апеляційним адміністративним судом (20.06.2018 та 28.11.2018) у задоволенні позовів заявниць було відмовлено. Суди визнали, що заявниці в принципі зберігають право на пенсію за віком, але виплати можуть бути відновлені лише після переїзду на підконтрольну територію, реєстрації як ВПО та звернення до пенсійного органу; ознак дискримінації суди не знайшли. Разом з тим, Верховний Суд відмовив у відкритті касаційних проваджень (ухвали від 15.08.2018 та від 18.01.2019), через віднесення справ до категорії малозначних.
Заявниці звернулися до Суду 18.12.2018 та 19.04.2019. Під час провадження в Суді вони померли (31.05.2019 та 24.08.2024), так і не отримавши виплат. Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2025 № 299 (чинна з 20.03.2025) були встановлені єдині умови отримання пенсій для всіх громадян України незалежно від місця проживання, зокрема й на тимчасово окупованих територіях: рахунок у будь-якому українському банку, фізична ідентифікація раз на рік (зокрема дистанційно), хоча б одна фінансова операція на рахунку раз на пів року за відсутності ідентифікації та заява про неотримання пенсії з Російської Федерації.
ПРАВОВА ПОЗИЦІЯ
Щодо процесуальної правоздатності.
Суд врахував, що заявниці померли під час розгляду справи. Син першої заявниці та племінниця другої (дочка сестри померлої заявниці) просили продовжити розгляд заяв від імені померлих. Уряд не заперечував проти правоздатності сина, але вважав ступінь споріднення племінниці недостатнім для наявності законного морального інтересу. Суд нагадав, що в справах, де заявники помирали, він враховував бажання їхніх спадкоємців чи близьких родичів продовжити провадження («Яма проти Словенії), і не знайшов підстав дійти іншого висновку.
Суд зазначив, що між сторонами не має спору щодо права заявниць на пенсію та щодо того, що зупинення виплат становило втручання у право на мирне володіння майном. Скарги були розглянуті за другим абзацом статті 1 Першого протоколу – як контроль за користуванням майном. Для сумісності з цією нормою захід має бути законним, переслідувати легітимну мету та забезпечувати справедливий баланс між загальним інтересом суспільства та правами особи.
Законність.
Суд відзначив, що в складній ситуації на сході України соціальна політика регулювалася широким і змінним масивом норм як на рівні законів, так і підзаконних актів, а вимога переїзду та реєстрації ВПО чітко відображена в національній нормативній базі та послідовно застосовувалася судами. Водночас, Суд визнав, що певні аспекти правової бази не позбавлені неоднозначності: стаття 49 Закону № 1058-IV дозволяє припинення виплат «в інших випадках, передбачених законом», а національні суди не оцінили, чи охоплює поняття «закон» підзаконні акти і чи положення про «припинення» виплат охоплює їх «зупинення». Суд відмежував цю ситуацію від прямої колізії закону й підзаконного акту (справа Черкасов і Кузін проти України», 08.10.2026, рішення не набуло статусу остаточного): тут ідеться про тлумачення відкритої норми та її застосування до ситуації, яку первісне пенсійне законодавство прямо не передбачало. Суд висловив жаль, що національні суди прямо не відповіли на конкретні аргументи заявниць, і зазначив, що не переконаний у повному дотриманні вимоги законності, однак з огляду на важливість питань перейшов до оцінки обґрунтованості та пропорційності.
Легітимна мета.
З огляду на широку свободу розсуду держави у сфері соціальної та економічної політики, Суд не знайшов підстав сумніватися, що вимога до мешканців окупованих територій переїхати до населених пунктів, де уряд повністю здійснює свої повноваження, та зареєструватися як ВПО слугувала суспільному інтересу. Не оспорювалося, що органи влади обʼєктивно не могли забезпечити виплату пенсій на непідконтрольних територіях через бойові дії. Тож вимога переслідувала легітимну мету захисту національної безпеки та громадської безпеки.
Пропорційність.
Суд виходив з того, що Уряд не заперечував: пенсії були єдиним засобом до існування заявниць у похилому віці. Тривале зупинення виплат суттєво вплинуло на їхнє благополуччя й поклало на них дуже важкий тягар (справи «Беляне Надь проти Угорщини» та «Доменек Араділья і Родрігес Гонсалес проти Іспанії»). Виплати були не припинені, а зупинені до виконання вимоги переїхати й зареєструватися, проте можливість заявниць виконати цю вимогу була головним предметом суперечки. Суд зазначив, що заявниці надали достовірні медичні докази серйозних захворювань, які суттєво обмежували їхню фізичну здатність самостійно переїхати на підконтрольну територію, і відхилив аргумент Уряду про недоведеність неможливості виконання вимоги.
Суд підкреслив, що ситуація заявниць вимагала від держави розглянути інші, менш обтяжливі альтернативи замість єдиного варіанта – переїзду та реєстрації як ВПО. Держава не запровадила жодних інших рішень для зменшення цього тягаря аж до березня 2025 року, коли були встановлені єдині умови отримання пенсій. Така затримка вплинула на заявниць непропорційним чином. Суд дійшов висновку, що тривале зупинення виплат у поєднанні з вимогою переїхати та зареєструватися як ВПО без запровадження протягом тривалого часу альтернатив не було пропорційним переслідуваній легітимній меті.
Скарги за статтею 14 Конвенції у поєднанні зі статтею 1 Першого протоколу (дискримінація за станом здоровʼя порівняно з пенсіонерами, які могли переїхати) Суд окремо не розглядав, вважаючи, що основні правові питання вирішені за статтею 1 Першого протоколу.
Щодо справедливої сатисфакції.
Матеріальну шкоду Суд присудив не як суму недоотриманих пенсій, а як компенсацію втрати можливості отримати пенсії раніше. Він зазначив, що заявниці не надали розрахунків та довідок пенсійного фонду, хоча могли отримати їх через адвокатів; що справа не стосується позбавлення майна, оскільки право на пенсію ніколи не заперечувалося; що обидві заявниці померли, так і не отримавши виплат, а можливість стягнення заборгованості спадкоємцями за національним правом є невизначеною і залишається питанням національних органів. З огляду на відсутність обґрунтованих розрахунків Суд не вбачав підстав розрізняти заявниць, а також наголосив, що ця оцінка повʼязана з конкретними обставинами справи й не вирішує питання відшкодування в інших справах.
КОНСТАТОВАНЕ ПОРУШЕННЯ (СТАТТЯ)
Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції
РОЗМІР ВІДШКОДУВАННЯ
Кожній із заявниць, до виплати їхнім спадкоємцям:
- 4 000 євро - плюс будь-які податки, що можуть підлягати сплаті, як відшкодування матеріальної шкоди;
- 6 000 євро - плюс будь-які податки, що можуть підлягати сплаті, як відшкодування моральної шкоди.
Суми підлягають сплаті протягом трьох місяців з дня, коли рішення стане остаточним; після спливу цього строку нараховується простий відсоток за граничною позичковою ставкою Європейського центрального банку плюс три відсоткові пункти.
ОФІЦІЙНИЙ ТЕКСТ: https://hudoc.echr.coe.int/?i=001-252659