Вища школа адвокатури НААУ
Курси з підвищення кваліфікації адвокатів
Telegram
0 800 300 282
дзвінок безкоштовний
Новини
27.03.2020

Захист права на доступ до інформації – виклики сьогодення

Оксана Полотнянко, Голова Секції захисту персональних даних та права на доступ до інформації Комітету захисту прав людини Національної асоціації адвокатів України   Реалізація доступу громадян до публічної інформації на сучасному етапі має важливе значення для забезпечення суверенітету та національної безпеки держави, суспільства. Можливості для цього є значно кращими, коли ретельно науково опрацьовані і обґрунтовані базові […]

Оксана Полотнянко,
Голова Секції захисту персональних даних
та права на доступ до інформації
Комітету захисту прав людини
Національної асоціації адвокатів України

 

Реалізація доступу громадян до публічної інформації на сучасному етапі має важливе значення для забезпечення суверенітету та національної безпеки держави, суспільства. Можливості для цього є значно кращими, коли ретельно науково опрацьовані і обґрунтовані базові напрями політики і шляхи їх реалізації у цій сфері. Виважений, науково-обґрунтований підхід до формування і реалізації сучасної інформаційної політики стає на сьогодні найважливішим завданням у комплексі цілей державного управління. Для сучасної України оптимальний механізм доступу до публічної інформації є головним засобом розвитку громадянського суспільства, найважливішою умовою конструктивного діалогу влади і народу, засобом забезпечення національної безпеки та подальшого реформування економіки держави. Величезний суспільний інтерес до законодавства, що забезпечує доступ до публічної інформації, свідчить про неабияку актуальність даної теми для пересічних українців та фахівців у сфері права. Глобальний бурхливий розвиток інформаційного суспільства спричинив серйозні зміни в методах і підходах до державного управління, використання та захисту інформаційних ресурсів.

Відтак українські громадяни, юридичні особи та інші суб’єкти згідно Конституції України мають гарантоване право на доступ до інформації про діяльність органів влади та місцевого самоврядування. Аналіз норм закону «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року дозволяє виокремити ознаки публічної інформації, це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Тобто, публічна інформація завжди об’єктивована, відображена та задокументована; власне публічна інформація знаходиться в органах публічної влади інших розпорядників публічної інформації, визначених цим законом.

Як свідчить світовий рейтинг, визнаний експертами, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року визнаний одним з найкращих у світі та посідає 9 місце серед аналогічних законів з 89 країн. Разом з тим в Україні, право на доступ до публічної інформації, яка являється складовою особистого немайнового права фізичної особи час від часу порушується. Сьогодні існує проблема забезпечення пасивного доступу до інформації наприклад: несвоєчасне або неповне оприлюднення на офіційних веб-сайтах органів державної влади та місцевого самоврядування інформації щодо прийнятих рішень, нормативно-правових актів. Також, потрібно звернути увагу на те, що інформація яка оприлюднюється на веб-сайтах, практично викладається не повністю та надзвичайно важко її відшукати пересічному громадянину, який не орієнтується у повноваженнях того чи іншого державного органу.
Аналізуючи судову практику за останні роки, можна зробити висновок, що порушення норм закону України «Про доступ до публічної інформації» виявляється при обмеженні доступу до певного виду публічної інформації, при цьому обов’язково проводиться перевірка її на відповідність трьох вимог, зазначених у ч.2 ст.6 цього закону. Проте, судова практика чітко показує, які найбільш типові помилки трапляються під час отримання інформації, що унеможливлює подальше оскарження або робить його безперспективним.
Насамперед, це текст запиту на доступ до публічної інформації. Суди звертають увагу на те, щоб мати можливість в подальшому оскаржити бездіяльність розпорядника інформації запит має містити:

1. Чітко визначену інформацію яка задокументована або іншим чином зафіксована яку ви витребуєте.
2. Чітко зазначити, що запит на доступ до публічної інформації подається саме відповідно зо Закону України «Про доступ до публічної інформації», а не за іншою процедурою.
3. Визначити, до якого саме розпорядника інформації адресується запит.
Слід зазначити, що відмова в наданні інформації є обґрунтованою тільки в тому випадку, коли розпорядник у листі конкретизує якому саме інтересу загрожує розголошення запитуваної інформації та всебічно обґрунтовує істотність шкоди цим інтересом від її розголошення – такий висновок зробив ВАСУ ( п.5.5 постанови пленуму від 29.09.2016 р. №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації. Водночас, залишаються системними наступні порушення:

— відмова у задоволенні запиту у зв’язку з тим, що запитувана інформація є інформацією з обмеженим доступом; незастосування при цьому трискладового тесту» як єдиної підстави для обмеження доступу до інформації;
— відмова у наданні інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним або комунальним майном;
— надання неповної інформації з одночасним обмеженням доступу до її іншої частини;
— посилання на не зазначення запитувачем мети, з якою він запитує інформацію, чи з запрошенням ознайомитись із запитуваною інформацією в приміщенні розпорядника;
— надання відповіді не по суті запиту;
— відмова у наданні інформації про розпорядження державним або комунальним майном (відчуження земельних ділянок, будівель, рухомого майна тощо);
— відмова у наданні інформації у зв’язку з непоширенням Закону України «Про доступ до публічної інформації» на інформацію про діяльність державних та комунальних підприємства та установ, хоча такі підприємства є розпорядниками інформації щодо розпорядження бюджетних коштів та суспільно необхідної інформації. Аналіз скарг щодо порушення права на доступ до публічної інформації та практика реалізації відповідних завдань у цій сфері засвідчили про трансформацію порушень від звичайних типових до більш складних. Зазвичай, це пов’язано з неточністю окремих положень Закону України «Про доступ до публічної інформації», а також пошуку розпорядниками інформації нових механізмів обмеження доступу до публічної інформації.

Публічна інформація —  це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, а також у інших розпорядників, визначених Законом України “Про доступ до публічної інформації”. Але не завжди запитувана інформація є публічною, зокрема судова практика свідчить, що процес голосування судів на зборах, щодо поставлених на порядок денний питань не є публічною інформацією у розумінні Закону України від 13 січня 2011 року №2939-VI « Про доступ до публічної інформації», оскільки створюється лише після його завершення та полягає у прийнятті рішень, які відображаються та фіксуються, шляхом оформлення відповідного протоколу ( Постанова ВП-ВС справа №817/1432/15 від 07.02.2018р.).

Інформація пов’язана з виконанням умов договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві, що здійснюється за рахунок земель комунальної власності та бюджетних коштів не є конфіденційною, не може бути обмежена в доступі, та підлягає наданню на запит, що підтверджується постановою ВП-ВС у справі №554/11837/14-а від18.07.2019р.

У постанові ВП-ВС справа №815/1216/16 від 14.03.2018р. суд чітко зазначив, що комунальні підприємства створені органом місцевого самоврядування на основі комунального майна, що здійснюють свою діяльність від імені територіальної громади, а тому всі прибутки, отримані комунальними підприємствами від своєї діяльності є також власністю територіальної громади, а отже є розпорядником інформації щодо використання бюджетних коштів. А от постанова ВП-ВС справа №9901/510/18 від 24.01.2019р зазначає, що протокол розподілу справ Вищої ради правосуддя не можна вважати документом, який містить службову інформацію, Велика Палата Верховного Суду роз’яснила, що він лише відображає результат автоматизованого визначення члена цього органу для проведення перевірки дисциплінарної скарги. Наявна інформація у конкретному протоколі є остаточною та незмінною, вона не пов’язана зі змістом рішення члена ВРП.

Чинне законодавство передбачає обов’язок органів державної влади та місцевого самоврядування оприлюднювати на офіційних веб-сайтах відомості, які містяться в деклараціях про майно, доходи, витрати та зобов’язання фінансового характеру відповідних службових осіб. Це положення суттєво спрощує доступ до таких відомостей з боку громадськості. Інформація, яка зазначена у декларації про майно, доходи, витрати, зобов’язання фінансового характеру не відноситься до інформації з обмеженим доступом. Лише відомості про: ідентифікаційний код, серію, та номер паспорта громадянина України, реєстрація місця проживання, дату народження, місце знаходження об’єктів, які наводяться у декларації – підлягає обмеженню в доступі ( Постанова ВП-ВС справа №817/2717/15 від 18.04.2018р.). Не підлягає обмеженню в наданні за запитами інформація про прізвища, ім’я, по батькові фізичних осіб, умови отримання від органів державної влади і органів місцевого самоврядування у користування або у власність державного або комунального майна, земельних ділянок, коштів, копії відповідних правових актів і договорів, які містять вказану інформацію. (ВП-ВС справа №806/1726/16 від 28.02.2018р.). Ще один приклад відмови у задоволенні запиту на публічну інформацію у частині надання копій повного тексту постанов Національного банку України про віднесення банків до категорії проблемних та неплатоспроможних є правомірною, оскільки така інформація з огляду на законодавчі приписи є банківською таємницею.

Відомості, які містять оперативні дані правоохоронних органів про злочини та причетних до їх вчинення осіб, за визначенням категорії «службової інформації», яке встановлене статтею 9 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації», не можуть належати до службової інформації, а відомості про особу, щодо якої внесено запис до бази даних Єдиного реєстру досудових розслідувань, за якою статтею, яким правоохоронним органом та за повідомленням якої особи, що запитувались позивачем, не відповідають сукупності вимог, визначених частиною другою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», для обмеження доступу до цієї інформації.

Повертаючись до Закону України «Про доступ до публічної інформації» необхідно виділити статтю 23, яка дає право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації і детально регламентує ситуації, коли це можливо:

• відмова в задоволенні запиту на інформацію;
• відстрочка задоволення запиту на інформацію;
• ненадання відповіді на запит на інформацію;
• надання недостовірної або неповної інформації;
• несвоєчасне надання інформації;
• невиконання розпорядниками обов’язку оприлюднювати інформацію;
• інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушують законні права та інтереси запитувача.

Суди здебільшого задовольняли позовні вимоги за умови надання позивачем належних доказів порушення його прав та не доведення відповідачем під час судового розгляду правомірності своїх дій. Водночас, суди повністю відмовляють у задоволенні позовних вимог, якщо Закон «Про доступ до публічної інформації» не поширюється на оспорювані відносини, або запитувач інформації звернувся до неналежного розпорядника, або ж відсутні належні докази протиправності дій відповідача.

Як висновок, можна говорити про динамічну та доволі ефективну судову практику захисту порушених прав на доступ до інформації. При цьому, якщо громадяни та юридичні особи звертаються до належного розпорядника, з дотриманням вимог Закону «Про доступ до публічної інформації», але їхні права все таки порушують, вони мають шанс відновити їх в суді.

Проблемними досі залишаються протиправне віднесення інформації до конфіденційної та службової, а також неможливість відшкодування майнової та моральної шкоди. До того ж, є випадки неоднакового розуміння судами, що є належним доказом надання відповіді розпорядником, та яким чином має відбуватись забезпечення доступу до інформації. Серед всіх наявних способів отримання інформації для адвоката, адвокатський запит найефективніший. Найбільш розповсюджені випадки відмови у наданні інформації на адвокатський запит: запитування інформації, яка не пов’язана з наданням правничої допомоги клієнту; запитування інформації з обмеженим доступом; запитування документів, що містять інформацію з обмеженим доступом.

Запит інформації, яка не пов’язана з наданням правничої допомоги

Судова практика свідчить, що відмова у наданні відповіді на адвокатський запит, у зв’язку із запитуванням адвокатом інформації та документів не для надання правової допомоги, є правомірною.
Згідно постанови від 01.12.2017 р. у справі №757/56130/17-п суд встановив, що вимоги адвокатського запиту стосувалися отримання інформації щодо правовідносин певних юридичних осіб, з якими у клієнта, в інтересах якого адвокат звертався з таким запитом, відсутні будь-які правовідносини. Отже, суд зробив висновок про порушення адвокатами вимог ст. 24 та ч. 4 ст. 26 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Встановивши, що запитувана інформація за адвокатськими запитами не є інформацією, необхідною адвокатам для надання правничої допомоги клієнтам, суди визнали правомірною відмову у наданні такої інформації у відповідь на адвокатський запит.

До інших підстав для відмови у наданні інформації відносять наступні випадки:

—  Відсутність інформації
—  Відсутність у суб’єкта, якому направлено адвокатський запит, відповідної інформації та документів також є правомірною підставою для ненадання інформації на адвокатський запит. Зазначене твердження кореспондує п. 1 ч. 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
—  Неналежне оформлення документів
—  Достатньо розповсюдженою є відмова у наданні інформації на адвокатський запит у зв’язку з неналежним оформленням документів, що додаються до адвокатського запиту. Згідно із законом, до адвокатського запиту додаються посвідчені адвокатом копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом, на надання безоплатної правової допомоги.

Отримання відповіді на адвокатський запит

Законом встановлено строк надання відповіді на запит — 5 робочих днів з дня отримання запиту. Однак найчастіше адресати адвокатського запиту не дотримуються такого строку. Ст. 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» встановлено опцію для адресатів адвокатських запитів — продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів у тому випадку, якщо адвокатський запит стосується надання значного обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних.

Отже, можна зробити висновок, що адвокатський запит наразі є недостатньо ефективним. Вимоги до його оформлення та відсутність адміністративної відповідальності призводить до безпідставних відмов у наданні відповіді на запит та порушення строків розгляду запиту, тому адвокатам потрібно ретельно обґрунтовувати запит, чітко формулювати конкретне запитання, а також дотримуватися вимог щодо оформлення запиту.