Остаточне рішення щодо оцінювання результатів діяльності державних службовців, приймає суб`єкт призначення, до повноважень якого належить затвердження висновку щодо оцінювання
Короткий зміст позовних вимог:
У січні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Держпродспоживслужба, відповідач-1), Головного управління Держпродспоживслужби у Чернівецькій області (далі - відповідач-2), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ тимчасово виконуючого обов`язки голови Держпродспоживслужби С. Ткачук від 05 грудня 2023 року № 760-к «Про затвердження висновків щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців територіальних органів Держпродспоживслужби, які займають посади державної служби категорії Б - перших заступників та заступників начальників головних управлінь у 2023 році» (додаток 3) у частині затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Чернівецькій області, який займає посаду державної служби категорії «Б» у 2023 році, ОСОБА_1 - заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Чернівецькій області;
- визнати протиправними та скасувати наказ тимчасово виконуючого обов`язки голови Держпродспоживслужби С. Ткачук № 784-к від 12 грудня 2023 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Чернівецькій області, у зв`язку з отриманням негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності у 2023 році, відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII);
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Чернівецької області з 13 грудня 2023 року;
- стягнути з Головного управління Держпродспоживслужби в Чернівецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Обґрунтовуючи протиправність спірних наказів, ОСОБА_1 посилається на те, що оцінювання його службової діяльності у 2023 році на посаді заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Чернівецької області здійснено всупереч дійсним результатам його роботи, з недотриманням принципів об`єктивності, достовірності, доступності та прозорості, взаємодії та поваги до гідності державного службовця.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення:
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю.
Ухвалюючи вказане рішення, суд першої інстанції виходив із того, що оцінка виставлена за результатами оцінювання діяльності державного службовця повинна бути обґрунтована у відповідному висновку щодо результатів оцінювання окремого державного службовця. У той же час, із Висновку, який затверджений наказом Держпродспоживслужби від 05 грудня 2023 року № 760-к, судом установлено, що він не містить обґрунтувань фактичної роботи, недоліків та зауважень безпосередньо до позивача, які можливо перевірити та оцінити під час розгляду справи по суті. Не містять таких обґрунтувань й результати виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» за 2023 рік, складений відповідачем відносно позивача.
Оцінивши процедуру оцінювання позивача та його результати на відповідність критеріям виставлення балів оцінювання, які встановлені додатком 5 Порядку, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтованість, необ`єктивність та недостовірність виставлених Головним управлінням Держпродспоживслужби в Чернівецькій області балів 1 та 2 позивачу по завданнях № 1, № 3 та № 5. Водночас окружний суд вказав, що під час розгляду справи по суті позивачем не заперечувалися результати оцінювання завдань № 2 та № 4, а тому суд не надає оцінки в цій частині. На переконання суду, виставлений позивачу середній бал « 2,2» не узгоджується з реальними показниками його роботи. Вказана у Висновку негативна оцінка із виставленням середнього балу жодним чином не обґрунтована та не доведена окремо по кожному завданню відповідачем належними, допустимими, достовірними та достатніми доказами.
Твердження відповідача-2 щодо невиконання або неналежне виконання позивачем посадових обов`язків, наказів (розпоряджень) та доручень керівника, суд відхилив з підстав ненадання до суду належних та допустимих доказів притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за вказані діяння.
У підсумку суд констатував, що обставини справи свідчать про порушення відповідачем-2 процедури виставлення результатів оцінювання, яку проведено формально, без будь-якого обґрунтування виставлених балів та без підтвердження належними, допустимими, достовірними та достатніми доказами. При цьому суд відзначив, що в межах розгляду цієї справи встановив та надав оцінку порушенням, які мали місце під час проведення оцінювання результатів діяльності позивача, однак позбавлений можливості надати оцінку його результатам службової діяльності. Суд звернув увагу на те, що в межах своїх повноважень не наділений компетенцією оцінювати діяльність державних службовців.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року апеляційні скарги відповідачів задоволено повністю, рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 19 квітня 2024 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні вимог ОСОБА_1 , апеляційний суд керувався тим, що результати виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за відповідний рік згідно з додатком 8 повинні містити належні та достатні обґрунтування, які б дозволяли встановити дійсні підстави виставлення того чи іншого балу державному службовцю, а не формальне цитування критеріїв виставлення балів. Як зазначив апеляційний суд, такий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 26 січня 2023 року у справі № 140/318/21.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що безпосередній керівник позивача конкретизував підстави для застосування того чи іншого балу та оцінки відповідно, навів смислові значення на обґрунтування свого рішення (які саме завдання не виконано, в чому полягало невиконання, неналежне виконання, неповне виконання, в чому вони проявилися), а не просто «процитував» критерії визначення балів із додатку 5 до Порядку № 640.
Таким чином, суд апеляційної інстанції не встановив підстав для визнання протиправним та скасування наказу Держпродспоживслужби від 05 грудня 2023 року №760-к у частині затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Чернівецькій області ОСОБА_1 . Ураховуючи, що звільнення позивача відбулось з дотриманням вимог Закону № 889-VІІІ, зокрема статей 44, 87 та Порядку № 640, відсутні підстави для визнання протиправним та скасування наказу Держпродспоживслужби від 12 грудня 2023 року № 784-к «Про звільнення ОСОБА_1 ». Отже, позовні вимоги ОСОБА_1 про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу не підлягають задоволенню, як похідні позовні вимоги.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги:
Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційній скарзі позивач вказує, що постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року оскаржується з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За доводами скаржника, суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові застосував норми матеріального права, передбачені частинами другою та п`ятою статті 44, пунктом 7 частини другої статті 63 Закону № 889-VІІІ, пунктом 3, абзацом другим пункту 39 Порядку № 640 без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду у справах щодо оскарження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності в частині негативної оцінки службової діяльності позивачів з підстав необґрунтованості і невідповідності критеріям, передбаченим частиною другою статті 2 КАС України, виставлених позивачам балів за виконання завдань і негативної оцінки в цілому, а саме: від 21 квітня 2021 року у справі № 480/4987/19, від 03 серпня 2021 року у справі № 120/78/20, від 27 жовтня 2021 року у справі № 640/31884/20, від 09 листопада 2022 року у справі № 380/25524/21, від 04 квітня 2023 року у справі № 600/102/22-а.
Скаржник уважає, що помилковий висновок Сьомого апеляційного адміністративного суду про відсутність у судів адміністративної юрисдикції повноважень перевіряти та надавати оцінку об`єктивності, достовірності, доступності та прозорості використання суб`єктом оцінювання дискреційних повноважень щодо застосування критеріїв виставлення балів та обґрунтування виставленої оцінки, а також помилкове виключення з предмету доказування питання законності виставлення оцінки в цілому через призму існування фактичних мотивів і підстав для виставлення того чи іншого балу та їх належного обґрунтування встановленим в законодавстві критеріям оцінювання, призвело до безпідставного нехтування і неврахування встановлених судом першої інстанції у даній справі обставин суперечливості, необґрунтованості та необ`єктивності виставлених позивачу балів та негативного висновку за результатами оцінювання його службової діяльності у 2023 році в цілому.
Позиція Верховного Суду:
суд не може на власний розсуд визначати бали, які мав отримати державний службовець за виконання того чи іншого завдання, а також наводити власне обґрунтування виставленим балам.
Ураховуючи викладене та не заперечуючи наявність у безпосереднього керівника дискреційних повноважень щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В», зокрема позивача, Верховний Суд зазначає, що така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.
Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
Узагальнюючи наведене можна зробити висновок, що результати виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за відповідний рік згідно з додатком 9 повинні містити належні та достатні обґрунтування, які б дозволяли встановити дійсні підстави виставлення того чи іншого балу державному службовцю.
Отож суд апеляційної інстанції не врахував, що належна обґрунтованість оцінки, виставленої державному службовцю (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень), дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалося оцінювання державного службовця і чи була дотримана процедура такого оцінювання.
Як слідує з оскаржуваної постанови, суд апеляційної інстанції не перевіряв, чи містить графа «Обґрунтування оцінки» результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», ОСОБА_1 за 2023 рік належні обґрунтування виставлених балів у розрізі поставлених завдань і ключових показників; чи наведено суб`єктом оцінювання заперечення або ж спростування досягнутих позивачем результатів.
Зокрема, мається на увазі те, чи вказано суб`єктом оцінювання чіткі та конкретні зауваження до роботи позивача. Приміром цього може бути, зокрема: яких саме показників рівня ідентифікації тварин у Чернівецькій області повинен був досягнути ОСОБА_1 , однак не досягнув; які саме завдання і доручення начальника Головного управління позивач не виконав або виконав з порушенням строків; яку кількість сільськогосподарської техніки за зверненнями фізичних і юридичних осіб не було зареєстровано, перереєстровано та знято з обліку; у чому полягав неналежний контроль позивача за підпорядкованим йому підрозділом тощо. Тобто, які завдання фактично не були виконані державним службовцем і в якому обсязі.
Отже, суду апеляційної інстанції належало дослідити, чи містять результати оцінювання конкретні посилання суб`єкта оцінювання на грубі прорахунки, допущені позивачем у службовій діяльності протягом 2023 року, що призвело до отримання ним негативної оцінки.
Таким чином у світлі спірних правовідносин апеляційний суд повинен був дослідити, чи міститься у результатах виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В» за 2023 рік, обґрунтування негативної оцінки позивача у взаємозв`язку з його фактичною діяльністю, проведеною у 2023 році, з посиланням на конкретні обставини.
Окрім того, колегія суддів звертає увагу на аналіз пунктів 40-1, 41 Порядку № 640 , який свідчить, що остаточне рішення щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» приймає суб`єкт призначення, до повноважень якого належить затвердження висновку щодо оцінювання. У випадку якщо державному службовцю виставлена негативна оцінка суб`єкт призначення вивчає матеріали оцінювання і в разі необхідності заслуховує пояснення відповідного державного службовця та/або його безпосереднього керівника, і лише після цього вирішує чи є виставлена негативна оцінка обґрунтованою.
Тобто, законодавець не покладає на суб`єкта призначення імперативного обов`язку щодо затвердження результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», суб`єкт призначення наділений певною свободою розсуду при вирішенні вказаного питання.
Отже, поряд із необхідністю дослідження вищеописаних обставин, суд апеляційної інстанції мав би перевірити, чи не був формальним підхід суб`єкта призначення до затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Чернівецькій області ОСОБА_1 , чи скористався суб`єкт призначення належним чином адміністративним розсудом під час прийняття спірного наказу.
Втім, правильно застосувавши висновки Верховного Суду щодо дискреційності меж суб`єкта оцінювання та необхідності обґрунтування виставлених балів, суд апеляційної інстанції залишив поза межами дослідження обставини, які входять до предмета доказування у цій справі, позаяк їх дослідження надає суду можливість достеменно установити та пересвідчитись, що висновки оцінювання службової діяльності позивача є належним чином обґрунтованими, як того вимагає пункт 39 Порядку № 640.
Це підтверджується також й тим, що в оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції відсутня будь-яка мотивація з приводу помилковості висновку суду першої інстанції про те, що складені безпосереднім керівником результати виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В» за 2023 рік, стосовно позивача, не містять обґрунтувань фактичної роботи, недоліків та зауважень безпосередньо щодо позивача, які можливо перевірити та оцінити під час розгляду справи по суті.
Наведене у сукупності дає підстави для висновку про недотримання судом апеляційної інстанції принципу офіційного з`ясування усіх обставин справи, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.
Водночас, виявлені порушення норм процесуального закону, з урахуванням повноважень Верховного Суду, неможливо усунути на стадії касаційного розгляду.
Висновок:
Беручи до уваги зміст і суть спірних правовідносин, а також ураховуючи їх правове регулювання, колегія суддів уважає, що для правильного вирішення спору суду апеляційної інстанції необхідно дослідити спірні правовідносини на предмет того, чи є виставлена ОСОБА_1 негативна оцінка за результатами оцінювання службової діяльності у 2023 році з визначенням середнього балу «2,2» обґрунтованою, а саме: чи доведено відповідачем по кожному завданню окремо те, що завдання виконані позивачем частково та потребують суттєвого доопрацювання, та що до виконання завдань державний службовець (позивач) підійшов формально, проявив низьку самостійність з демонстрацією неспроможності одночасного забезпечення на належному рівні і своєчасного виконання посадових обов`язків.
На переконання Суду, лише за наслідками з`ясування усіх обставин справи та надання їм належної юридичної оцінки суд апеляційної інстанції матиме змогу перевірити правильність висновків суду першої інстанції по суті спору та прийняти законне рішення та обґрунтоване рішення.
Між тим, оскільки характер спірних правовідносин та обставини справи залишилися поза межами аналізу судом апеляційної інстанції, а повноваження касаційного суду не дають права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, колегія суддів позбавлена можливості перевірити правильність висновків суду по суті спору.
З уваги на те, що суд апеляційної інстанції не надав належну оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами матеріального права, справа підлягає поверненню до суду апеляційної інстанції для здійснення нового судового розгляду, а відтак, касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню.