23 жовтня 2019 року Європейський Парламент прийняв Директиву (ЄС) 2019/1937 «Про захист осіб, які повідомляють про порушення законодавства союзу», яка набула чинності 16.12.2019 року.
Метою цієї Директиви стало забезпечення дотримання законодавства та політик Союзу в конкретних сферах через встановлення єдиних мінімальних стандартів, які забезпечують високий рівень захисту осіб, які повідомляють про порушення законодавства Союзу.
На шляху євроінтеграції 14.05.2025 року Кабінетом Міністрів України схвалено Дорожню карту з питань верховенства права, яка передбачає серед іншого, прийняття та впровадження змін до законодавства для приведення національної правової бази щодо захисту викривачів у відповідність до Директиви (ЄС) № 2019/1937 до другого кварталу 2027 року.
В українському правовому просторі поняття викривача традиційно асоціюється насамперед із боротьбою з корупцією. Водночас європейська модель значно ширша. Вона розглядає повідомлення про порушення як елемент корпоративної культури, належного врядування та безпечного робочого середовища.
В свою чергу, питання імплементації Директиви (ЄС) № 2019/1937 виходить далеко за межі антикорупційного законодавства. Воно безпосередньо стосується трудового права, гарантій зайнятості, захисту від дискримінації та забезпечення права працівника діяти в суспільних інтересах без страху втратити роботу.
Директива (ЄС) 2019/1937 встановлює єдині мінімальні стандарти захисту осіб, які повідомляють про порушення законодавства Європейського Союзу у різних сферах правового регулювання. Зокрема, її дія поширюється на державні закупівлі, фінансові послуги, безпеку продукції і транспорту, охорону навколишнього середовища, громадське здоров'я, захист прав споживачів, персональних даних, безпеку мереж та інформаційних систем, а також на порушення, що стосуються фінансових інтересів Союзу та функціонування внутрішнього ринку.
Однією з головних особливостей Директиви (ЄС) 2019/1937 є відхід від вузького розуміння статусу викривача. Якщо українське законодавство тривалий час пов'язувало інститут викривачів переважно із запобіганням та протидією корупції, то Директива поширює гарантії захисту на осіб, які повідомляють про порушення права Європейського Союзу у широкому колі сфер – від державних закупівель і фінансових послуг до охорони довкілля, захисту персональних даних, безпеки продукції, транспорту, громадського здоров'я та трудових відносин.
Водночас національне законодавство України вже демонструє поступовий відхід від виключно антикорупційної моделі захисту викривачів. Безумовно, основним нормативно-правовим актом у цій сфері залишається Закон України «Про запобігання корупції», який визначає правовий статус викривача та гарантії його захисту у разі повідомлення про корупційні кримінальні правопорушення, правопорушення, пов'язані з корупцією, а також інші порушення вимог цього Закону.
Разом із тим законодавство України передбачає можливість здійснення повідомлень і в інших суспільно значущих сферах. Так, Закон України «Про запобігання впливу корупційних правопорушень на результати офіційних спортивних змагань» поширює відповідні механізми на осіб, які повідомляють про маніпулювання спортивними змаганнями та інші прояви корупційного впливу у сфері спорту, відсилаючи при цьому до гарантій захисту, передбачених Законом України «Про запобігання корупції».
Крім того, у 2022 році було розширено сферу застосування інституту викривачів шляхом внесення змін до Закону України «Про санкції», який передбачає можливість повідомлення про порушення санкційного законодавства та обходу санкційних обмежень. Аналогічно Закон України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» передбачає можливість повідомлення про порушення вимог фінансового моніторингу, підозрілі фінансові операції та інші ризики, пов'язані з легалізацією злочинних доходів.
Таким чином, українське законодавство поступово розширює сферу правового регулювання інституту викривачів, однак такий підхід залишається фрагментарним і базується на окремих галузевих законах. На відміну від цього, Директива (ЄС) 2019/1937 запроваджує єдину універсальну модель захисту викривачів незалежно від конкретної сфери правового регулювання, що забезпечує однаковий рівень гарантій для всіх осіб, які добросовісно повідомляють про порушення, що становлять суспільний інтерес.
Водночас, принципове значення має широкий персональний склад осіб, які можуть претендувати на захист відповідно до Директиви (ЄС) 2019/1937. До них належать не лише працівники які перебувають у трудових відносинах із роботодавцем, а й на осіб, які отримали інформацію у зв'язку зі своєю професійною діяльністю., зокрема: самозайняті особи, акціонери, члени органів управління, волонтери, оплачувані й неоплачувані стажери, працівники підрядників, субпідрядників і постачальників. Захист може надаватися навіть після припинення трудових відносин, а також особам, які отримали відповідну інформацію під час добору на посаду або інших переддоговірних переговорів. Окремі гарантії поширюються на помічників викривача, його колег, родичів та юридичних осіб, пов’язаних із ним у професійному контексті.
Отже, європейський підхід не пов’язує статус викривача виключно з формальним перебуванням у штаті підприємства. Визначальним є те, що інформацію про порушення особа отримала у зв’язку з роботою або іншою професійною діяльністю.
Такий підхід є логічним. Сучасний ринок праці дедалі частіше функціонує через цивільно-правові договори, аутсорсинг, гіг-контракти, тимчасову зайнятість та інші нестандартні форми роботи. Відсутність класичного трудового договору не означає відсутності ризику переслідування за повідомлення про порушення.
Особливу увагу Директива (ЄС) 2019/1937 приділяє саме трудовим гарантіям. Вона прямо визначає широкий перелік форм переслідування працівника, які підлягають забороні:
- відсторонення, скорочення, звільнення чи рівнозначних заходів;
- пониження на посаді чи ненадання підвищення за посадою передання повноважень, зміни місця роботи, зменшення розміру заробітної плати, зміни графіка роботи;
- ненадання навчання;
- негативної оцінки роботи чи рекомендації для працевлаштування;
- застосування будь-якого адміністративного заходу, стягнення чи іншої санкції, включно з фінансовими санкціями примусу, залякування, домагання чи громадського осуду дискримінації, несприятливого чи несправедливого ставлення непереведення тимчасового трудового договору в постійний трудовий договір у разі, коли працівник мав законні очікування, що йому буде запропоновано постійну роботу;
- непоновлення чи передчасне припинення тимчасового трудового договору;
завдання шкоди, зокрема репутації особи (наприклад, у соціальних мережах), матеріальних збитків, як-от: утрата бізнесу чи упущений дохід;
- зарахування до «чорних» списків на основі офіційних або неофіційних домовленостей у сфері чи галузі промисловості загалом, що може зумовити неможливість у майбутньому працевлаштуватися в певній сфері чи галузі передчасного припинення або розірвання договору на постачання товарів чи послуг;
- анулювання ліцензії чи дозволу;
- направлення до психіатра чи до медичної консультації.
Фактично Директива (ЄС) 2019/1937 формує нову модель трудових гарантій, відповідно до якої будь-яке негативне рішення роботодавця після повідомлення про порушення повинно оцінюватися крізь призму можливого переслідування викривача.
Директива (ЄС) 2019/1937 закріплює особливо важливе правило про “зворотний тягар доказування”, тобто саме роботодавець повинен довести, що звільнення, дисциплінарне стягнення чи інше негативне рішення не були пов'язані з повідомленням працівника.
Для українського трудового права така конструкція є відносно новою. Наразі працівник фактично змушений самостійно доводити причинний зв'язок між повідомленням та застосованими до нього негативними заходами, що істотно ускладнює ефективний судовий захист.
Однією з ключових концептуальних відмінностей Директиви (ЄС) 2019/1937 є її матеріальна сфера застосування. Європейський Союз більше не пов'язує інститут викривачів виключно з корупцією.
Захист поширюється на повідомлення про порушення у різних сферах, що для трудового права це має принципове значення.
Працівник, який повідомляє про порушення правил техніки безпеки, системні порушення законодавства про охорону праці або ризики для життя і здоров'я працівників, потребує не меншого захисту, ніж особа, яка повідомляє про корупцію.
Особливо актуальним це питання є для підприємств із підвищеним рівнем виробничої небезпеки, транспортної галузі, енергетики, медицини та оборонної промисловості.
Директива (ЄС) 2019/1937 передбачає три основні способи повідомлення про порушення: внутрішнє повідомлення в межах організації, зовнішнє повідомлення компетентному державному органу та публічне розкриття інформації.
Юридичні особи приватного сектору, які мають 50 і більше працівників, а також суб’єкти публічного сектору повинні створювати внутрішні канали для прийняття та розгляду повідомлень. Такі канали мають забезпечувати конфіденційність особи викривача та інших осіб, згаданих у повідомленні, підтвердження отримання інформації, належну перевірку викладених фактів і надання зворотного зв’язку у визначений строк.
Викривач може також звернутися безпосередньо до компетентного зовнішнього органу. Директива (ЄС) 2019/1937 не встановлює абсолютного обов’язку спочатку використати внутрішній канал. Це важливо у випадках, коли керівництво організації може бути причетним до порушення, існує ризик приховування доказів або внутрішній механізм не викликає довіри.
Публічне розкриття інформації, зокрема через засоби масової інформації, також може бути підставою для захисту. Проте для цього, як правило, необхідно, щоб особа спочатку здійснила внутрішнє або зовнішнє повідомлення, але належних заходів у встановлений строк вжито не було. Безпосереднє публічне розкриття допускається, зокрема, якщо існує неминуча або очевидна небезпека для суспільного інтересу, ризик незворотної шкоди, знищення доказів, змови компетентного органу з порушником або переслідування викривача.
Для отримання захисту особа повинна мати обґрунтовані підстави вважати, що повідомлена інформація була правдивою на момент її передання і належала до сфери дії відповідних правил. Від викривача не вимагається довести порушення остаточно або мати повне юридичне розуміння його кваліфікації. Таким чином, помилкове, але добросовісне повідомлення не повинно автоматично позбавляти особу захисту. Водночас свідоме поширення неправдивої інформації не охоплюється гарантіями викривача.
Захист викривачів у Європейському Союзі нерозривно пов'язаний із свободою вираження поглядів, гарантованою статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Положення Директиви (ЄС) 2019/1937 узгоджуються зі стандартами, сформованими у практиці Європейського суду з прав людини, відповідно до яких повідомлення про порушення, що становлять загрозу або завдають шкоди суспільним інтересам, є однією з форм реалізації права на свободу вираження поглядів.
Показовим у цьому контексті є рішення Великої палати ЄСПЛ у справі “Halet v. Luxembourg” від 14 лютого 2023 року. Справа стосувалася працівника, який передав журналісту конфіденційні податкові документи в межах журналістського розслідування «LuxLeaks». Суд дійшов висновку, що засудження заявника становило непропорційне втручання у його право на свободу вираження поглядів, гарантоване статтею 10 Конвенції.
Оцінюючи правомірність розкриття інформації, ЄСПЛ враховує низку критеріїв, зокрема наявність альтернативних каналів повідомлення, достовірність розкритої інформації, добросовісність викривача, суспільний інтерес у її поширенні, шкоду, завдану роботодавцю, а також характер і суворість застосованих до викривача санкцій. Такий підхід дозволяє забезпечити баланс між обов'язком працівника дотримуватися лояльності до роботодавця та необхідністю захисту суспільного інтересу.
З огляду на це, європейський стандарт виходить із того, що обов'язок працівника зберігати лояльність до роботодавця не є абсолютним. Якщо особа добросовісно повідомляє про порушення, що становлять суспільний інтерес, таке повідомлення розглядається не як порушення трудової дисципліни чи нелояльність, а як реалізація права на свободу вираження поглядів та важливий інструмент забезпечення верховенства права, прозорості й доброчесності.
Європейський Союз розглядає захист викривачів як складову сучасної системи трудових гарантій, а не виключно інструмент боротьби з корупцією. Такий підхід змінює саму філософію взаємовідносин між працівником і роботодавцем: повідомлення про порушення перестає бути проявом нелояльності й натомість визнається дією в інтересах організації та суспільства.
Європейський стандарт захисту викривачів ґрунтується на розумінні того, що повідомлення про порушення є суспільно корисною поведінкою, а не проявом нелояльності працівника. Ефективний захист передбачає не лише заборону звільнення, а й запобігання будь-яким прямим чи прихованим формам професійного переслідування.
Директива (ЄС) 2019/1937 встановлює комплексну модель, що включає широке коло захищених осіб, внутрішні та зовнішні канали повідомлення, гарантії конфіденційності, заборону репресалій, перенесення тягаря доказування та право на повне відшкодування шкоди. Європейський суд з прав людини доповнює цю модель стандартами свободи вираження поглядів і захисту суспільного інтересу.
Імплементація Директиви (ЄС) 2019/1937 означає не лише запровадження нових процедур повідомлення про порушення, а й зміну підходу до розуміння ролі працівника у забезпеченні законності. Працівник перестає розглядатися як пасивний виконавець трудових функцій і натомість визнається активним учасником формування доброчесного, прозорого та безпечного професійного середовища. Саме тому приведення українського законодавства у відповідність до європейських стандартів має охоплювати не лише антикорупційне законодавство, а й трудове право, механізми ефективного судового захисту та запровадження дієвих гарантій запобігання будь-яким формам переслідування викривачів.