Розрахунок фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій не є адміністративним актом і не може бути самостійним предметом оскарження
Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 вересня 2026 року у справі №200/7484/25
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ:
29.09.2025 до Донецького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Приватного акціонерного товариства "Великоанадольський вогнетривкий комбінат", в якій позивач просив визнати протиправним та скасувати розрахунок сум фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, що підлягають відшкодуванню, призначених особам, які були зайняті на інших роботах, що дають право на призначення пенсії за віком на пільгових умовах відповідно до пунктів «б» - «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» та пунктів 2-8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове пенсійне страхування» з квітня 2025 року на суму 116239,01 грн з урахуванням доплати, що складений Головним управлінням Пенсійного фонду України в Донецькій області.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ СУДОВИХ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ:
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 06.10.2025 відкрито провадження у справі, розгляд справи постановлено здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 08.12.2025, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 02.04.2026, провадження в адміністративній справі закрито на підставі пункту 8 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Закриваючи провадження у справі, суди виходили з того, що оскаржуваний розрахунок сум фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, що підлягають відшкодуванню за квітень 2025 року відповідачем визнаний недійсним, тобто фактично скасовано самим органом, який його прийняв, що не тягне жодних правових наслідків, і замість нього прийнято новий розрахунок від 05.05.2025 №10680/Р, тобто порушення виправлене самостійно і відсутня необхідність для визнання його протиправним.
ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ:
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, подав касаційну скаргу.
В обґрунтування касаційної скарги покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Зокрема, покликається на те, що відповідачем порушено процедуру скасування адміністративного акта, передбачену статтею 86 Закону України «Про адміністративну процедуру».
Також покликається на те, що в матеріалах справи відсутні докази належного припинення дії розрахунку від 10.04.2025 № 9637/Р.
Також покликається на те, що суди не встановили факту відновлення його прав, зважаючи на існування двох розрахунків за один і той самий період.
Просить ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ:
Верховний Суд уже розглядав справи, предметом оскарження у яких був розрахунок фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій (постанова від 30.09.2021 у справі №821/1065/16).
Водночас спірні у справі № 821/1065/16 правовідносини виникли у 2016 році, після чого їх правове регулювання значно змінилось, що потребує формування щодо нього нових правових висновків.
1. Підстави та обов`язок відшкодування витрат на виплату та доставку пенсій, що підлягають відшкодуванню, визначаються Законом України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (Закон № 1058-IV).
Так, відповідно до пункту 2 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058-IV пенсійне забезпечення осіб, які працювали на роботах із шкідливими та важкими умовами праці, здійснюється відповідно до передбаченого законом порядку, а до запровадження професійних та корпоративних пенсійних фондів підприємства та організації вносять до Пенсійного фонду України плату, що покриває фактичні витрати на виплату і доставку відповідних пенсій.
Таким чином, юридичною підставою виникнення у підприємства обов`язку відшкодовувати фактичні витрати на доставку пільгових пенсій є закон, а не безпосередньо розрахунок, складений Пенсійним органом. Тобто сам по собі розрахунок не створює нового обов`язку та, відповідно, не надає Пенсійному органу дискреційного повноваження вирішувати, чи повинно конкретне підприємство здійснювати відшкодування. За наявності передбачених законом умов відповідний обов`язок уже існує в силу нормативного регулювання.
Порядок визначення й документального оформлення розрахунку фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій, а також порядок такого відшкодування врегульовано Інструкцією про порядок обчислення і сплати страхувальниками та застрахованими особами внесків на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування до Пенсійного фонду України, затв. Постановою правління Пенсійного фонду України 19.12.2003 № 21-1 (Інструкція № 21-1).
При цьому редакція Інструкції №21-1, яка діяла до 13.07.2021 і яку застосовував Верховний Суд у справі № 821/1065/16, та її чинна редакція по-різному визначають порядок формування та природу розрахунку фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій.
Так, до 13.07.2021 діяла редакція пункту 6.5 Інструкції 21-1, яка передбачала, що розрахунки складаються на підставі відомостей відділів з призначення пенсій органів Пенсійного фонду України, які подаються згідно з додатком 8 та додатком 8а до 1 січня поточного року та протягом місяця з дня прийняття рішення про призначення нової пенсії.
Постановою правління Пенсійного фонду № 19-1 від 08.06.2021 пункт 6.5 Інструкції 21-1 викладено у новій редакції, відповідно до якої розрахунки формуються програмними засобами Інтегрованої комплексної інформаційної системи (ІКІС) Пенсійного фонду України до 01 січня поточного року та протягом місяця з дня прийняття рішення про призначення нової пенсії (підсистема «Призначення та виплата пенсій на базі електронної пенсійної справи» (ППВП ЕПС)) за даними відомостей, сформованих згідно з додатком 8. Уповноважені особи підписують розрахунки та передають їх підрозділам, відповідальним за направлення їх платникам.
Таким чином, з 13.07.2021 пенсійний орган не проводить розрахунків фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій на підставі наявних у його відділах відомостей, натомість такі відомості формуються програмними засобами Інтегрованої комплексної інформаційної системи Пенсійного фонду України.
Чинна на сьогодні редакція пункту 6.5 передбачає також, що розрахунки, сформовані з дотриманням вимог Законів України «Про електронні документи та електронний документообіг» і «;Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги» та надіслані платникам через електронні кабінети підприємств, установ та організацій, фізичних осіб, які використовують найману працю, на вебпорталі електронних послуг Пенсійного фонду України (далі - електронний кабінет), вважаються одержаними з дня надходження інформації в електронній формі про одержання цих розрахунків.
Інформація про одержання платниками розрахунків відображається у формі електронної квитанції із зазначенням дати і часу надсилання розрахунків та дати і часу відкриття розрахунків.
У разі неотримання органом Пенсійного фонду України електронної квитанції про одержання розрахунків протягом двох робочих днів з дня їх надсилання такі розрахунки надсилаються платникам рекомендованим листом з повідомленням про вручення.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 2 Закону України «Про публічні електронні реєстри» (Закон № 1907-IX) інтегрована інформаційна система (далі - ІІС) - багатофункціональна інтегрована інформаційно-комунікаційна система, яка забезпечує логічне поєднання електронних інформаційних ресурсів або публічних електронних реєстрів, що належать до організаційної структури суб`єкта ведення відповідної системи, захист інформації, внутрішню та зовнішню інформаційну взаємодію шляхом використання єдиної точки доступу до цієї ІІС.
Таким чином, якщо для формування розрахунку пенсійний орган використовує, наприклад, відомості про застраховану особу, страховий стаж, періоди трудової діяльності, розмір призначеної пенсії чи інші дані, які містяться у відповідному публічному електронному реєстрі, такі вихідні дані можуть мати статус реєстрових даних. При цьому сам розрахунок є вже наступним результатом - результатом автоматизованого опрацювання та комбінування відповідної інформації відповідно до нормативно встановленого алгоритму.
Отже, чинне нормативне регулювання характеризує розрахунок як результат оброблення та узагальнення визначених даних за встановленими правилами.
2. Крім того, 15.12.2023 набрав чинності Закон України «Про адміністративну процедуру» (Закон № 2073-IX).
В обґрунтування доводів касаційної скарги позивач покликається на порушення відповідачем процедури скасування адміністративного акта, передбаченої статтею 86 Закону № 2073-IX.
Для вирішення питання необхідності дотримання відповідачем вимог Закону № 2073-IX потрібно з`ясувати, чи відповідає оскаржуваний розрахунок ознакам адміністративного акту.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX адміністративним актом є рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб).
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX адміністративне провадження - сукупність процедурних дій, що вчиняються адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення справи, що завершується прийняттям і, в необхідних випадках, виконанням адміністративного акта.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX адміністративна процедура - визначений законом порядок розгляду та вирішення справи.
З наведених положень статті 1 Закону № 2073-IX слідує, що предметом його регулювання є діяльність, яка одночасно характеризуються такими ознаками: 1) здійснюється суб`єктом, уповноваженим виконувати функції публічної адміністрації; 2) виникає за участю фізичної або юридичної особи; 3) спрямована на вирішення конкретної адміністративної справи; 4) завершується прийняттям адміністративного акта та, у необхідних випадках, його виконанням.
При цьому до адміністративних актів відносяться рішення чи юридично значущі дії, якщо вони відповідають сукупності таких ознак: приймаються або вчиняються адміністративним органом (у функціональному розумінні); мають індивідуальний характер; приймаються або здійснюються для вирішення конкретної адміністративної справи; спрямовані на реалізацію суб`єктивного права конкретної особи.
Отже, адміністративний акт відрізняється від інших документів, що складаються адміністративним органом, не стільки формою документа, способом його формування чи індивідуалізацією адресата, скільки його регулятивним юридичним значенням для правового становища конкретної особи або групи осіб.
Розрахунок фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій хоч і має індивідуалізований характер та формується адміністративним органом, однак його складення не спрямоване на самостійне вирішення конкретної адміністративної справи щодо набуття, зміни, припинення чи реалізації прав та обов`язків підприємства.
Функціональне призначення такого розрахунку полягає у визначенні та документальному відображенні конкретного розміру фактичних витрат у межах правовідносин, обов`язок у яких уже встановлений безпосередньо законодавством.
За таких обставин розрахунок сум фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, що підлягають відшкодуванню, не є адміністративним актом у розумінні пункту 3 частини першої статті 2 Закону № 2073-IX.
3. За змістом наведеної норми, однією з обов`язкових умов для закриття провадження у справі з наведених на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України є предмет оскарження - рішення суб`єкта владних повноважень.
Натомість у справі, яка розглядається, предметом оскарження є розрахунок сум фактичних витрат на виплату та доставку пенсій, який не містить самостійного владного рішення або індивідуального припису щодо прав чи інтересів підприємства, не встановлює, не змінює та не припиняє його правового обов`язку, а лише документально відображає результат визначення конкретного розміру витрат у межах уже існуючих, врегульованих законом правовідносин, відтак не є рішенням суб`єкта владних повноважень та не може бути самостійним предметом публічно-правового спору.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Оскільки оскаржуваний у цій справі розрахунок не є рішенням суб`єкта владних повноважень, спір у справі не відповідає ознакам публічного правового і юрисдикція адміністративних судів на нього не поширюється, тому провадження у справі підлягало закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Суди попередніх інстанцій прийняли правильне по суті рішення, однак за неправильних мотивів в частині закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.
Враховуючи викладене, колегія суддів не погоджується з висновками судів в частині підстав для закриття провадження у справі, тому рішення підлягають зміні в цій частині.
Подібних висновків щодо неможливості оскарження в судовому порядку розрахунків сум адміністративно-господарських санкцій, що підлягають сплаті у зв`язку з невиконанням нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю, дійшов Верховний Суд у постановах від 10.01.2024 у справі № 340/4174/23 та від 17.04.2024 у справі № 300/5834/23, відтак формування висновків у цій справі забезпечить єдині підходи у вирішенні спорів з подібними предметами оскарження.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Висновок:
Враховуючи викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги та зміни оскаржуваних судових рішень в частині мотивів, з яких виходили суди при їх ухваленні.
У постанові від 22.03.2018 у справі №800/559/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
За таких обставин, враховуючи предмет оскарження, правове регулювання та висновки Верховного Суду, позовні вимоги у цій справі не можуть бути розглянуті як за правилами адміністративного судочинства, так і не підлягають розгляду в судовому порядку в цілому.
Натомість належним способом захисту прав підприємства у разі неправильного визначення пенсійним органом суми фактичних витрат на виплату та доставку пільгових пенсій в такому випадку буде заперечення права на стягнення відповідної суми та/або її розміру в межах спору про відшкодування таких витрат, зокрема під час розгляду позову пенсійного органу про стягнення заборгованості. У такому разі суд перевіряє правомірність вимоги пенсійного органу, у тому числі правильність визначення кола пенсіонерів, періоду, розміру фактичних витрат, вихідних даних та застосування нормативно встановленого порядку їх обчислення. Сам розрахунок при цьому фіксує суму, яку пенсійний орган вважає належною до відшкодування, а питання щодо обов`язку підприємства та конкретного розміру коштів вирішується судом у межах спору про їх стягнення.