Розрахунок шкоди та претензія Держекоінспекції про її відшкодування не підлягають окремому судовому оскарженню
Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 вересня 2026 року у справі №280/9457/25
ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ:
У листопаді 2025 року Долинська сільська рада Запорізького району Запорізької області (далі - позивач, Долинська сільська рада) звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції Південного округу (Запорізька та Херсонська області) (далі - відповідач, Екологічна інспекція), за участю першого заступника керівника Запорізької обласної прокуратури (далі - Прокурор), в якому просила:
визнати протиправними дії Екологічної інспекції, вчинені при складанні розрахунків розміру шкоди, заподіяної лісу незаконними вирубуванням та пошкодженням дерев до ступеня припинення росту від 12.05.2025 №047/05.1/2025, №048/05.1/2025, та претензії від 30.09.2025 №4855/09-06/06/2-31 про відшкодування збитків у сумі 1502204,67 грн;
визнати протиправними і скасувати розрахунки розміру шкоди від 12.05.2025 №047/05.1/2025, №048/05.1/2025, складені Екологічною інспекцією;
зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, пов`язаних із подальшим використанням зазначених розрахунків від 12.05.2025 №047/05.1/2025, №048/05.1/2025 як підстав для пред`явлення фінансових чи інших вимог до позивача.
На обґрунтування позову позивач послався на протиправність дій відповідача щодо складання розрахунків розміру завданої шкоди та подання претензії, оскільки такі розрахунки не були додані до акту перевірки і складені після його оформлення. Зазначає, що розрахунки складені поза межами предмета і результатів перевірки, не відповідають вимогам законодавства щодо їх документального обґрунтування та підлягають визнанню протиправними і скасуванню.
Позивач зазначає, що висновки Екологічної інспекції стосовно віднесення полезахисних лісових смуг до земель лісогосподарського призначення є неправомірними і такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства України. Вважає, що зазначені насадження не є частиною лісового фонду, а належать до земель сільськогосподарського призначення, що підтверджується положеннями Земельного та Лісового кодексів України, а також нормативними актами у сфері меліорації земель.
Позивач зауважує, що розрахунки шкоди, проведені відповідачем з урахуванням норм, які застосовуються до лісів, не можуть бути визнані обґрунтованими і такими, що відповідають дійсному правовому режиму відповідних земельних ділянок.
Також позивач зазначає, що він не є і не може бути суб`єктом цивільно-правової відповідальності за дії невстановлених осіб, які здійснили незаконні порубки. Позивач вважає, що відповідач вийшов за межі своїх повноважень, безпідставно ототожнивши факт незаконної вирубки невідомими особами з нібито допущеною «бездіяльністю» органу місцевого самоврядування, що не має правового обґрунтування ані в Лісовому кодексі, ані у Конституції України, ані у Цивільному кодексі України.
Позивач вважає, що він, діючи в межах своїх можливостей і компетенції, вжив усіх передбачених законом заходів для запобігання та протидії незаконним рубкам.
ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ:
Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 22.01.2026 позов задовольнив.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що акт перевірки не містить розрахунків шкоди, не визначає її розмір, та не містить висновків про порушення конкретних норм законодавства з боку позивача. Факти незаконної порубки дерев, за наслідками яких внесені відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань України за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого статтею 246 Кримінального кодексу України, не може автоматично свідчити про протиправну бездіяльність органу місцевого самоврядування.
Суд дійшов висновку, що відповідач не довів належними доказами правовий статус спірних полезахисних лісових смуг як земель лісогосподарського призначення, тоді як обраний метод розрахунку шкоди залежить від правового режиму відповідних земель.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 20.05.2026 апеляційну скаргу відповідача задовольнив частково, скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нову постанову, якою закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Екологічної інспекції, вчинені при складанні розрахунків розміру шкоди, заподіяної лісу незаконними вирубуванням та пошкодженням дерев до ступеня припинення росту від 12.05.2025 №047/05.1/2025, №048/05.1/2025, претензії від 30.09.2025 №4855/09-06/06/2-31 про відшкодування збитків у сумі 1502204,67 грн та визнання протиправними і скасування розрахунків розміру шкоди від 12.05.2025 №047/05.1/2025, №048/05.1/2025, складені Екологічною інспекцією. В іншій частині позову відмовив.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спір в частині позовних вимог про проведення розрахунків розміру шкоди і виставлення претензії не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Розрахунок розміру шкоди, завданої порушенням природоохоронного законодавства, а також претензія про відшкодування шкоди з цих питань не породжують для позивача настання юридичних наслідків. У разі відхилення претензії орган Держекоінспекції має право звернутися до суду із позовом про відшкодування такої шкоди. Дії контролюючого органу при складення розрахунків і пред`явлення претензій про відшкодування шкоди, завданої порушенням природоохоронного законодавства, не може бути предметом окремого судового оскарження.
Стосовно заявлених вимог про зобов`язання відповідача утриматися від вчинення дій, пов`язаних із подальшим використанням цих розрахунків як підстав для пред`явлення фінансових чи інших вимог до позивача, суд апеляційної інстанції зазначив, що такі вимоги не підлягають задоволенню з огляду на те, що дії Держекоінспекції, направлені на відшкодування шкоди, завданої державі недотриманням норм природоохоронного законодавства, прямо обумовлені її повноваженнями, які визначені законом та не можуть бути обмежені, в будь-якій формі, судом.
ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ:
Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач оскаржив її у касаційному порядку, просив скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Підставою касаційного оскарження судового рішення суду апеляційної інстанції скаржник визначає положення пункту 1 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
На обґрунтування цієї підстави скаржник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 20.03.2025 у справі №500/8168/23. Позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції, допускаючи до участі у цій справі прокурора, визнав достатньою підставою посилання прокурора на необхідність посилення правової позиції відповідача, хоча, як наголошує позивач, Державна екологічна інспекція Південного округу активно реалізовувала процесуальні права у справі.
Також як на підставу касаційного оскарження позивач посилається на положення пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, який передбачає, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадках, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
На обґрунтування цієї підстави скаржник покликається на відсутність висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо застосування:
частини першої статті 5 Лісового кодексу України у взаємозв`язку з пунктом «б» частини другої статті 22, частиною сьомою статті 37-1, пунктом 2 статті 55 Земельного кодексу України щодо поширення на орган місцевого самоврядування, на території якого розташовані полезахисні лісові смуги, правового статусу лісокористувача у розумінні статей 16, 17, 19, 63, 64 Лісового кодексу України, а також щодо можливості покладення на орган місцевого самоврядування, який не є постійним лісокористувачем, відповідальності за шкоду, заподіяну незаконною вирубкою деревних насаджень у межах таких смуг, за правилами, передбаченими для відшкодування шкоди, заподіяної лісам у розумінні лісового законодавства;
статті 5 КАС України у взаємозв`язку зі статтею 19 цього Кодексу щодо реалізації суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій під час складення розрахунку розміру шкоди, заподіяної довкіллю, та пред`явлення на його підставі претензії про відшкодування збитків та можливості цих вимог бути самостійним предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства до моменту звернення такого суб`єкта владних повноважень до суду з вимогою про стягнення шкоди.
Окрім наведеного скаржник покликається на підпункти «а», «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України і зауважує, що ця справа має виняткове значення для скаржника, оскільки предметом судового розгляду є питання законності покладення на орган місцевого самоврядування, суб`єкта публічного права, який діє від імені та в інтересах територіальної громади, обов`язку відшкодувати шкоду у розмірі 1502204,67 грн, заподіяну внаслідок протиправних дій невстановлених осіб. Зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував, що Долинська сільська рада визнана потерпілою стороною у кримінальному провадженні за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 246 Кримінального кодексу України.
ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ:
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 №1264-XII (далі - Закон №1264-XII, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Стаття 1 цього Закону передбачає, що завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище у сфері зміни клімату, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною.
У відповідності до статті 3 Закону №1264-XII основними принципами охорони навколишнього природного середовища, зокрема, є: пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов`язковість додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; б) гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров`я людей; в) запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; ї) вирішення питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів з урахуванням ступеня антропогенної зміненості територій, сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку; й) поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища.
Статтею 5 Закону №1264-XII передбачено, що державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.
Статтею 35 Закону №1264-XII визначено, що державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об`єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об`єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі та додержання операторами вимог законодавства у сфері реєстрації викидів та перенесення забруднювачів і відходів.
Порядок здійснення державного контролю за охороною навколишнього природного середовища та використанням природних ресурсів визначається цим Законом та іншими законами України.
Відповідно до статті 20-1 Закону №1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів належить: а) реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів; б) реалізація повноважень у сфері оцінки впливу на довкілля відповідно до законодавства про оцінку впливу на довкілля; в) одержання безоплатно від центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій інформації, необхідної для виконання покладених на нього завдань; г) видача дозволів на викиди шкідливих речовин у навколишнє природне середовище, на спеціальне використання природних ресурсів відповідно до законодавства України; ґ) реалізація повноважень у сфері стратегічної екологічної оцінки відповідно до законодавства про стратегічну екологічну оцінку; д) здійснення повноважень у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, виконує також інші функції, визначені законами України та покладені на нього актами Президента України.
Пунктом "ї" частини першої статті 15 Закону №1264-XII, місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції здійснюють контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Разом з тим, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені лише такі дії, які порушують безпосередньо права чи обов`язки позивача.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
Разом з тим, оскаржувані позивачем у цій справі розрахунок розміру шкоди, завданої порушенням природоохоронного законодавства, а також претензія про відшкодування шкоди з цих питань самі по собі не породжують для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливають на його права, обов`язки та законні інтереси.
У разі відхилення претензії орган Держекоінспекції має право звернутися до суду із позовом про відшкодування такої шкоди.
Таким чином, правовий алгоритм відшкодування шкоди передбачає звернення органом Держекоінспекції з відповідним позовом до суду про відшкодування шкоди. Саме під час розгляду справи за таким позовом суд і перевіряє, зокрема, чи було завдано шкоди та який її розмір, визначає особу, відповідальну за завдання такої шкоди. Отже, саме під час розгляду справи за таким позовом Держекоінспекції особа, яка визначена в позові відповідальною за завдання шкоди, має можливість доводити необґрунтованість, у тому числі, розміру заподіяної шкоди.
Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає обґрунтованими висновок суду апеляційної інстанції про те, що неправомірність дій контролюючого органу при складення розрахунків та пред`явлення претензій про відшкодування шкоди, завданої порушенням природоохоронного законодавства, не може бути предметом окремого судового оскарження.
Разом з тим, ураховуючи наявність підстав для закриття провадження у цій справі, колегія суддів вважає, що вступ Прокурора у розгляд цієї справи не вплинув на результат розгляду цієї справи і не спростовує висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження у цій справі.