Вадим Риков,
адвокат, Голова Секції доступу до правосуддя
Комітету захисту прав людини НААУ
Аналіз діяльності системи адміністративних судів в Україні протягом десятирічного періоду свідчить про неефективність її існування, а в разі відсутності дієвих змін у майбутньому може негативно вплинути на зміцнення державності.
Відповідно до положень статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданнями адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин із метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень із боку суб’єктів владних повноважень.
Практичне застосування зазначених законом положень лише фокусує увагу на явищі невідповідності встановленої норми чисельним прикладам судової практики.
Крім того, окремі фактори впливають на вказані висновки та кореспондуються із статистичними показниками судової діяльності. Тож варто проаналізувати ці чинники докладніше.
Перший фактор передбачає постійне збільшення навантаження судових справ на одного суддю.
Розвиток суспільних відносин напряму впливає на діяльність будь-якого суб’єкту владних повноважень і, як наслідок, на збільшення прийнятих ними управлінських рішень. Незадоволеність прийнятим рішенням, як правило, породжує звернення до адміністративного суду, хоча сам суб’єкт такого звернення має альтернативний спосіб захисту, який передбачає процедуру оскарження безпосередньо в системі цього органу державного управління. Ураховуючи такі обставини, перший фактор породжує два наступних.
Другій фактор — це збільшення кількості несвоєчасно розглянутих судових справ (так звана судова тяганина).
Описаний вище стан справ виникає внаслідок і збільшення позовних заяв, і в результаті застосування суддями процесуальних норм (спрощене або письмове провадження), які на практиці призводять до того, що доводиться роками очікувати відповідного судового рішення.
Саме собою письмове провадження, яке адміністративні суди застосовують як основний вид провадження, суперечить природному значенню суду – принципу змагальності. Вирішення спору за принципом розгляду матеріалів та документів у кабінеті жодним чином не відрізняється від вирішення такої заяви державним службовцем.
При формуванні проекту Процесуального кодексу розробники виходили із того, що письмове провадження мало своїм завданням завершення судового процесу за результатами розгляду спору за принципом відкритої змагальності сторін у судовому засіданні.
Третій фактор передбачає позбавлення суб'єкта владних повноважень можливості ефективно виконувати свої функції.
При наявності альтернативного способу вирішення спору в межах повноважень самого суб’єкта владних повноважень звернення до адміністративного суду фактично скасовує таку альтернативу, що впливає на результат та правову визначеність діяльності суб’єкта.
Четвертий фактор — визначення суспільством ролі адміністративних судів як дієвого захисника інтересів суб’єкта владних повноважень.
Оцінка статистичних показників розгляду судових справ свідчить про збільшення диспропорції в захисті інтересів фізичної особи та суб’єкта владних повноважень.
П’ятий фактор — невиправдана навантаженість правових норм Кодексу адміністративного судочинства.
Наслідками неї є чисельні спори щодо адміністративної юрисдикції, ініціаторами яких виступають самі адміністративні суди, виключення з переліку предметної юрисдикції адміністративних судів відповідних категорій спорів, самовільне необґрунтоване тлумачення суддями положень Кодексу.
Шостий фактор — це постійне збільшення бюджетного фінансування системи адміністративних судів.
Подальше існування вказаного «тягаря» призведе до негативних наслідків для формування демократичного суспільства, а тому вимагає належних змін.
Як свідчить практика діяльності деяких органів державного управління (зокрема, податкових), спосіб альтернативного вирішення спору, який застосовує суб’єкт оскарження адміністративного рішення, є більш ефективним, своєчасним та упорядкованим.
Існування в США системи адміністративної квазіюстиції, завданням якої є відповідний контроль за наслідками належної діяльності державних органів, на практиці свідчить про високій рівень довіри суспільства до виконання державою власних функцій.
Побудова аналітичної системи вирішення спорів, які виникають у суспільстві з будь-яким органом державного управління, дає позитивні наслідки.
Указаний підхід доцільно проаналізувати на прикладі податкового органу.
Так, у разі виникнення спору платника податку з податковим органом (у частині дій або прийнятого рішення) – цей спір вирішується на підставі відповідної скарги до податкового органу вищої ланки (на рівні регіонального управління). У разі незадоволення прийнятим рішенням за результатом розгляду скарги, скаржник звертається з апеляційною скаргою до Державної податкової служби України.
Зважаючи на те, що всі органи державного управління мають трирівневу структуру (районна, обласна та республіканська ланки), можна передбачити створення системи адміністративного оскарження дій та прийнятих рішень як відокремлених структурних підрозділів на рівні обласної та республіканської ланок кожного органу державного управління в кількісному складі, виходячи з обсягу реалізації владних повноважень, які впливають на суспільне життя.
Проте всі республіканські органи державної влади знаходяться в місті Києві й у разі виникнення ситуації, коли особа залишається незадоволеною щодо вирішення її спору суб’єктом владних повноважень вищої ланки, то вона має право оскаржити рішення (саме вже рішення органу вищої ланки) у суді, наприклад, Київському апеляційному суді (у разі визначення в законному порядку цього суду як суду першої інстанції).
Київський апеляційний суд, як суд першої інстанції може розглядати й деякі інші справи, приміром, щодо оскарження актів, дій, рішень Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України і т.п.
Отже, створення системи альтернативного розгляду спорів між фізичною або юридичною особою та суб’єктом владних повноважень фактично призведе до ліквідації наявної системи адміністративних судів.
Формування зазначеної системи адміністративної юстиції (квазі-юстиції) має на меті вирішення таких цілей:
- Підвищення статусу органу державного управління та його значення й ролі в суспільному житті.
- Формування єдиної практики діяльності системи контролю органів державного управління.
- Своєчасне, оперативне, відкрите та визначене вирішення спорів, які виникають між фізичними або юридичними особами й суб’єктами владних повноважень.
- Суттєве зменшення навантаження на державний бюджет із погляду на те, що з формуванням цієї системи ліквідуються адміністративні суди, які на цей час забирають відповідний розмір фінансових ресурсів щодо забезпечення їхньої діяльності.
- Вплив на якісні показники результатів судової практики, у тому числі і відсутність спорів щодо предметної юрисдикції.
При ліквідації адміністративних судів і судді, й інші фахівці судів мають представляти належний інтерес для суб’єктів владних повноважень у якості фахового потенціалу для вказаних відокремлених структур адміністративної юстиції.
Кодекс адміністративного судочинства також має отримати відповідні суттєві зміни, у тому числі з точки зору впровадження процедур позасудового провадження або розробки іншого закону — Кодексу адміністративних процедур.
Для належного опрацювання зазначених пропозицій передбачено створення відповідної робочої групи з обов’язковою участю представників Міністерства фінансів та Міністерства юстиції, оскільки виникає необхідність належного визначення питань бюджету та кадрової політики щодо суддів адміністративної юрисдикції.
Реформування системи адміністративної юстиції дає потужній потенціал визволення значних розмірів бюджетних ресурсів, які нині використовує система адміністративних судів і які можуть бути спрямовані на подальший розвиток демократичних функцій держави.