Вища школа адвокатури НААУ
Курси з підвищення кваліфікації адвокатів
Telegram
0 800 300 282
дзвінок безкоштовний
Новини
06.07.2021

Контроль якості медичної допомоги: повноваження адміністративного суду при перевірці законності висновку клініко – експертної комісії органу охорони здоров’я

Матеріал підготувала, Лариса Гретченко, адвокат, медіатор, керівник Центру «Адвокат дитини» Вищої школи адвокатури НААУ, заступник Голови Комітету з сімейного права НААУ, член Комітету медичного і фармацевтичного права та біоетики НААУ, тренер курсу програми Ради Європи HELP «Основні принципи захисту прав людини у сфері біомедицини»

Конституція України гарантує кожному громадянину право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування (стаття 49).

Визнаючи право кожного громадянина на охорону здоров’я і забезпечуючи його державний захист, нормами Закону України «Основ законодавства України про охорону здоров’я» закріплено право на оскарження неправомірних рішень і дій працівників, закладів та органів охорони здоров’я, а також обов’язок відповідних державних, громадських або інших органів, підприємств, установ та організацій, їх посадових осіб і громадян, у разі порушення законних прав і інтересів громадян у сфері охорони, вжити заходів щодо поновлення порушених прав, захисту законних інтересів та відшкодування заподіяної шкоди. Судовий захист права на охорону здоров’я здійснюється у порядку, встановленому законодавством. (ст.ст.6, 8 Основ)

Якість медичної допомоги є одним з ключових показників, які визначають діяльність системи охорони здоров’я. Види, форми і складові контролю якості медичної допомоги унормовано в законодавчих і нормативно-правових документах, що регулюють управління якістю медичної допомоги в Україні.

Правомірності висновків, складених за результатами проведення клініко – експертної оцінки клініко – експертними комісіями органів охорони здоров’я з приводу надання особі медичної допомоги та медичного обслуговування у закладі охорони здоров’я стала предметом судового розгляду у справі № 520/4577/19 за адміністративним позовом особи до Департаменту охорони здоров`я Харківської ОДА, Міністерства охорони здоров`я України про визнання протиправними та скасування висновків, стягнення судових витрат та моральної шкоди.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 25.03.2021 р. у справі № 520/4577/19 застосував наступний правовий підхід та позицію:

  • При розгляді по суті спору у справах, у яких оспорюються висновок клініко – експертної комісії, суд не може здійснювати власну оцінку підставності прийняття певного висновку, оскільки суди не є спеціалізованими установами в медичній сфері і тому оцінка такого висновку виходить за межі необхідного дослідження в контексті застосування норм матеріального права. Суди вправі перевіряти законність такого висновку лише в межах дотримання процедури прийняття цього висновку на підставі приписів спеціальних нормативних актів.

  • Предметом судового контролю у порядку адміністративного судочинства є саме відповідність вимогам чинного законодавства контрольно-управлінської діяльності, котра передувала складанню Висновку, а не сам Висновок.

  • Зміст самої медичної допомоги та Висновку не є предметом судової перевірки у порядку адміністративного судочинства. З`ясуванню підлягає саме правомірність винесення відповідачем оскаржуваного висновку у відповідності до вимог чинного законодавства, тобто в межах повноважень та у спосіб, передбачений відповідними нормативно-правовими актами. Зміст медичної допомоги може бути перевірений виключно у межах відповідної цивільної судової справи як елемент виконання цивільно-правових зобов`язань за вчиненими договорами з медичного обслуговування.

  • Оскаржувані висновки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні норм процесуального закону, а тому не можуть бути предметом судового контролю при розгляді публічно-правового спору відповідно до статей 2419 КАС України.

  • Обґрунтованим є вихід судом першої інстанції за межі позовних вимог задля ефективного захисту прав, свобод, інтересів позивача, в частині зобов`язання МОЗ в особі клініко – експертної комісії повторно розглянути питання якості надання особі медичної допомоги з дотриманням вимог нормативних актів, зважаючи що під час складання Висновку суб`єкт владних повноважень – Міністерство в особі КЕК при проведенні клініко – експертної оцінки не забезпечив дотримання вимог частини другої статті 19 Конституції України.

Верховний Суд дійшов таких висновків в системному аналізі законодавчих та нормативно – правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері охорони здоров’я, з наступним їх обґрунтуванням.

Так, наказом МОЗ України від 28 вересня 2012 року № 752 затверджено Порядок контролю якості медичної допомоги (Порядок № 752), який згідно його пункту 1, було розроблено з метою впровадження та організації роботи щодо управління якістю медичної допомоги.

Цей Порядок, відповідно до пункту 2, спрямований на забезпечення одержання пацієнтами медичної допомоги належної якості.

За приписами пунктів 7 та 8 Порядку № 752, контроль якості надання медичної допомоги здійснюється за такими складовими: структура, процес та результати медичної допомоги; організація надання медичної допомоги; контроль за реалізацією управлінських рішень; відповідність кваліфікаційним вимогам медичних працівників, у тому числі керівників закладів охорони здоров`я; вивчення думки пацієнтів щодо наданої медичної допомоги; забезпечення прав та безпеки пацієнтів під час надання їм медичної допомоги.

Контроль якості наданої медичної допомоги проводиться у випадках смерті пацієнтів, первинного виходу на інвалідність осіб працездатного віку, розбіжності встановлених діагнозів, недотримання закладами охорони здоров`я стандартів медичної допомоги (медичних стандартів), клінічних протоколів, табелів матеріально-технічного оснащення, а також у випадках, що супроводжувалися скаргами пацієнтів та/або близьких осіб, які доглядають за пацієнтами, шляхом клініко-експертної оцінки якості та обсягів медичної допомоги.

Клініко-експертна оцінка якості та обсягів медичної допомоги здійснюється шляхом експертизи клінічних питань діагностики, лікування та реабілітації медичними радами закладів охорони здоров`я, клініко-експертними комісіями Міністерства охорони здоров`я України та/або управлінь охорони здоров`я протягом 30 днів з дня надходження відповідного звернення або з ініціативи Міністерства охорони здоров`я України, про що складається висновок за результатами клініко-експертної оцінки за формою, наведеною в додатку до цього Порядку.

Наказом Міністерства охорони здоров`я України «Про організацію клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування» від  05 лютого 2016 року № 69 (далі – Наказ № 69) було затверджено Положення про клініко-експертну комісію Міністерства охорони здоров`я України (далі – Положення про КЕК МОЗ) та Положення про клініко-експертну комісію Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (далі – Положення про КЕК відповідного органу охорони здоров`я).

Відповідно до цих Положень робота КЕК (МОЗ та відповідного органу охорони здоров`я) забезпечується ідентично.

Відмінним є те, що КЕО якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування КЕК МОЗ проводиться після розгляду скарг КЕК відповідного органу охорони здоров`я. Також КЕО якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування КЕК МОЗ проводиться у разі незгоди заявника з висновком за результатами КЕО КЕК відповідного органу охорони здоров`я.

МОЗ здійснює координаційну, консультативну та дорадчу функції з питань організації роботи КЕК чи відповідного органу охорони здоров`я.

За загальними принципами вищезгаданих Положень затверджених наказом № 69, КЕК (КЕК МОЗ) є консультативно-дорадчим органом, діючим на постійній (без виїзду на місце конкретного випадку) або тимчасовій основі (у разі виїзду на місце конкретного випадку), що утворюється для колегіального розгляду звернень фізичних та юридичних осіб, правоохоронних органів щодо клініко-експертних питань профілактики, діагностики, медичного лікування, реабілітації, оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування за конкретними випадками у закладах охорони здоров`я незалежно від форми власності та підпорядкування (далі – ЗОЗ) та фізичних осіб – підприємців, що провадять господарську діяльність у сфері охорони здоров`я у відповідній адміністративно-територіальній одиниці України (далі – ФОП ).

За результатами проведеної клініко-експертної оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування складається Експертний висновок за формою, наведеною у додатку до цього Положення, який затверджується висновком за результатами клініко-експертної оцінки КЕК (КЕК МОЗ) за формою, наведеною у додатку до Порядку контролю якості медичної допомоги, затвердженого наказом МОЗ України від 28 вересня 2012 року № 752, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28 листопада 2012 року за № 1996/22308 (далі – висновок  КЕО).

Повторна клініко-експертна оцінка якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування одного й того самого громадянина з одного й того самого питання КЕК (КЕК МОЗ) не проводиться.

Системний аналіз наведених норм свідчить про те, що управлінська діяльність з приводу розгляду звернень громадян стосовно якості надання медичних послуг за своєю правовою суттю є специфічним проявом вирішення звернень громадян, у формі здійснення аналізу та надання Висновків за результатами проведення експертної оцінки запитуваної документації.

Визначаючись з приводу правової природи даного документа, суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що згаданий Висновок не є рішенням суб`єкта владних повноважень, адже не створює змін у стані суб`єктивних прав і обов`язків особи, оскільки додаткових обов`язків не створює та на реалізацію суб`єктивних прав не впливає.

За своїм правовим характером та юридичним змістом Висновок є підсумком вжиття суб`єктом владних повноважень управлінських дій з приводу контролю за якістю надання медичної допомоги.

Відтак, висновок КЕО КЕК органу охорони здоров`я не може бути скасований, водночас, передбачена законодавством можливість оскарження такого висновку не виключає підстав для визнання його недійсним судом – у разі виявлення фактів порушення процедури перевірки якості, а КЕК Міністерства – у разі виявлення невідповідності приписам пункту 2 розділу IV Положення про КЕК МОЗ та пункту 7 Порядку № 752.

У справі, що розглядається, спір виник у зв`язку із невдоволенням споживачем якістю наданих медичних послуг виконавцем послуги – ТОВ «Он Клінік Харків» та наміром заявника захистити право на охорону власного здоров`я, шляхом визнання протиправними та скасування Висновків КЕО КЕК № 1 та № 2 органів охорони здоров`я.

Верховний Суд звертає увагу, що при розгляді по суті спору у справах, у яких оспорюються висновок КЕК, суд не може здійснювати власну оцінку підставності прийняття певного висновку, оскільки суди не є спеціалізованими установами в медичній сфері і тому оцінка висновку КЕК виходить за межі необхідного дослідження в контексті застосування норм матеріального права. Суди вправі перевіряти законність висновку КЕК лише в межах дотримання процедури прийняття цього висновку на підставі приписів Наказу № 69, затверджених ним Положення про КЕК МОЗ, Положення про КЕК відповідного органу охорони здоров`я та Порядку №752.

З огляду на вказане Верховний Суд дійшов висновку, що предметом судового контролю у порядку адміністративного судочинства є саме відповідність вимогам чинного законодавства контрольно-управлінської діяльності, котра передувала складанню Висновку, а не сам Висновок.

Отже, предметом судового контролю у цій справі є управлінська діяльність спеціально уповноважених суб`єктів права в особі КЕК Департаменту охорони здоров`я та КЕК Міністерства з приводу перевірки якості наданої виконавцем і спожитої громадянином послуги з медичного обслуговування.

У розумінні статті 22 Закону № 2801-XII такій діяльності притаманна функція адміністративного контролю на предмет відповідності нормативам професійної діяльності у сфері охорони здоров`я, додержання стандартів медичного обслуговування.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що суд у межах цієї судової справи проводить виключно перевірку управлінської діяльності органів охорони здоров`я з приводу адміністрування якості наданої медичної допомоги.

Водночас зміст самої медичної допомоги та Висновку не є предметом судової перевірки у порядку адміністративного судочинства. З`ясуванню підлягає саме правомірність винесення відповідачем оскаржуваного висновку у відповідності до вимог чинного законодавства, тобто в межах повноважень та у спосіб, передбачений відповідними нормативно-правовими актами.

Виходячи з предмету спору та правового врегулювання зазначених нормативно-правових актів, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанцій про те, що оскільки під час розгляду справи судом не встановлено порушення Департаментом охорони здоров`я процедури прийняття оскарженого висновку № 1, відсутні підстави для задоволення позову у цій частині.

Узагальнюючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Міністерством в особі КЕК була порушена процедура розгляду скарги пацієнта на якість медичної допомоги, скарга не була розглянута за усіма складовими елементами перевірки, вжиті дії управлінського характеру не свідчать про повноту та об`єктивність перевірки, а завдання спростування сумнівів особи відносно Висновку №1 у процедурі оскарження залишилося невиконаним.

Зважаючи, що під час складання Висновку № 2 суб`єкт владних повноважень – Міністерство в особі КЕК при проведенні КЕО, не забезпечив дотримання вимог частини другої статті 19 Конституції України, для ефективного захисту прав, свобод, інтересів позивача суд першої інстанції обґрунтовано вийшов за межі позовних вимог та зобов`язав Міністерство в особі КЕК повторно розглянути питання якості надання ТОВ «Он Клінік Харків» медичної допомоги позивачу з дотриманням вимог пункту 2 розділу IV Положення про КЕК МОЗ та пункту 7 Порядку № 752.

Резюмуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги про визнання протиправними та скасування Висновку    № 1 та Висновку № 2 не підлягають задоволенню, оскільки оскаржувані висновки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні норм процесуального закону, а тому не можуть бути предметом судового контролю при розгляді публічно-правового спору відповідно до статей 2419 КАС України. Водночас, оскільки під час розгляду справи судами установлено порушення відповідачем-2 процедури прийняття оскаржуваного висновку КЕО КЕК Міністерства (Висновку № 2), наявні підстави для задоволення позову частково.

Повний текст судового рішення – https://reyestr.court.gov.ua/Review/95780740

Більше про специфіку медичних правовідносин, їх законодавче регулювання та тематичну судове практику, можна дізнатися під час Марафону вебінарів до дня медичного працівника, що включений до розкладу заходів Вищої шкоди адвокатури НААУ https://www.hsa.org.ua/marafon-vebinariv-do-dnya-medychnogo-pratsivnyka/