ГУ ДСНС не має процесуальної дієздатності для позову щодо захисних споруд
Постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 червня 2026 року у справі № 320/32143/24
Короткий зміст позовних вимог:
Виконувач обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - ГУ ДСНС у Київській області, позивач) звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бориспільської міської ради (далі - відповідач), Бориспільської дитячо-юнацької спортивної школи (далі - відповідач) про визнання протиправною бездіяльності відповідачів щодо невжиття заходів з належного утримання захисної споруди - протирадіаційного укриття № 129535, розташованого по вул. Київський шлях, буд. 2-А, у м. Бориспіль Київської області та зобов`язання відповідачів привести у стан готовності захисну споруду № 129535 у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року, для використання за призначенням.
Позов обґрунтований тим, що на балансі Головного управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Бориспільської міської ради перебуває частина захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 129535, яке перебуває у неготовому до використання за призначенням стані, через що не може у повній мірі забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням створює загрозу для життя та здоров`я людей. Вказана захисна споруда передана на праві оперативного управління Бориспільській дитячо-юнацькій спортивній школі. Незважаючи на факт повномасштабної військової агресії російської федерації проти України, відповідачами не вжито заходів, спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 129535 у готовий до використання стан. У свою чергу, ГУ ДСНС у Київській області, як уповноважений державою орган на здійснення контролю за готовністю об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, не може самостійно здійснювати захист інтересів держави шляхом звернення до суду з відповідним позовом. З уваги на це, прокурор набув повноваження на представництво інтересів держави в особі держави ГУ ДСНС у Київській області у цих правовідносинах.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення:
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12 липня 2024 року позовну заяву залишено без руху та запропоновано усунути її недоліки шляхом подання до суду:
- нормативно-правового обґрунтування щодо наявності законодавчо визначених підстав для звернення ГУ ДСНС у Київській області та, як наслідок, і прокурора саме з таким предметом позову;
- обґрунтування, яким законом визначено повноваження ГУ ДСНС у Київській області на звернення до адміністративного суду з такими позовними вимогами, із посиланням на конкретні норми чинного законодавства щодо повноваження ГУ ДСНС у Київській області на «використання всього можливого арсеналу способів такого захисту»;
- доказів звернення прокурора до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері для здійснення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, як то передбачено постановою Кабінету Міністрів України;
- доказів відмови у проведенні планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у межах цього предмету спору;
- доказів звернення до ГУ ДСНС у Київській області з вимогою подати відповідний позов та докази відмови суб`єкта публічного права вчинити такі дії;
- внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо або повідомити про причини і підстави невчинення таких дій.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09 грудня 2024 року, позовну заяву виконувача обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області повернуто позивачеві.
Як зазначив суд першої інстанції, прокурором не підтверджено, що ГУ ДСНС у Київській області надано законом повноваження звернення до суду саме з такими позовними вимогами, а саме: з позовом про спонукання до приведення у стан готовності певних будівель чи споруд. Натомість, із посиланням на пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) зазначено, що ГУ ДСНС у Київській області, як і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, має право звертатись до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом. При цьому прокурором не зазначено, із яких саме інших підстав та яким законом визначено повноваження ГУ ДСНС у Київській області на звернення до адміністративного суду з такими позовними вимогами, як і не зазначено із посиланням на конкретні норми чинного законодавства щодо повноваження ГУ ДСНС у Київській області на «використання всього можливого арсеналу способів такого захисту».
Суд першої інстанції зауважив про те, що у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту: звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом. Утім, захід реагування «повне або часткове зупинення роботи» не є тотожним заходу реагування який просить прокурор, а саме: «зобов`язати привести в стан готовності».
Відтак, на переконання суду, навіть за наявності підстав для відкриття провадження у справі, звертаючись із позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За наведених мотивів суд першої інстанції виснував, що виконувач обов`язків керівника Бориспільської окружної прокуратури не усунув у повному обсязі недоліки, про які зазначено в ухвалі від 12 липня 2024 року, а тому позовна заява підлягає поверненню.
Суд апеляційної інстанції погодився з описаними міркуваннями окружного суду та зазначив, що у цьому спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутися до суду з цим позовом до відповідача із заявленими позовними вимогами, так і можливість за законом заявлення у судовому порядку таких вимог до відповідача. КЦЗ України не передбачає звернення ГУ ДСНС у Київській області, як позивача, із заявленими позовними вимогами. Таким чином, прокурором визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з даним позовом, який не має права на звернення до суду з даним позовом. З урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги:
Заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 13 вересня 2024 року та постанову суду апеляційної інстанції від 09 грудня 2024 року, а справу направити для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду.
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції постановлені при неправильному застосуванні норм матеріального права - статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), статті 17-1 КЦЗ України, Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та з грубим порушенням норм процесуального права, зокрема, статей 9, 53, 54, 169, 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Як стверджує автор касаційної скарги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність як суб`єкта владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду з цим позовом до відповідача з такими позовними вимогами, так і можливості за законом звернення прокурора до суду з заявленими позовними вимогами до відповідача, посилаючись на висновки Верховного Суду, які сформовані у справах з неподібними правовідносинами.
Разом із тим, скаржник звертає увагу на те, судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосовано норму права без урахування висновку щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, без надання оцінки та врахування змін, внесених до пункту 48 статті 17-1 КЦЗ України, зокрема: щодо можливості звернення органів ДСНС до суду з будь-яким позовом в межах повноважень, визначених законом.
Скаржник уважає, що у судів першої та апеляційної інстанцій відсутні підстави для неврахування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, при застосуванні положень статей 17-1, 18, 64, 66, 68 КЦЗ України, частини другої статті 19 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, так само як і передумови для їх застосування в іншому контексті.
Позиція Верховного Суду:
На основі наведеного Суд констатує, що ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.
Тож оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Київській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у справі, що розглядається.
Отже прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Не змінює цього факту і та обставина, що реалізація контролюючих функцій органами ДСНС фактично була обмежена проведенням перевірок (постанова Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303).
Особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Своєю чергою участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.
Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Також Суд зазначив, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
Одночасно підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За таких обставин Суд у справі № 824/2473/15-а констатував, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.
Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини. Тому Верховний Суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.
Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Київській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.
Разом із тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначеного ним позивача правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].
Однак прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Висновок:
Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що ГУ ДСНС у Київській області не має права на звернення до суду із вказаним позовом, а отже, позовна заява підлягає поверненню позивачеві.
На основі зазначеного Верховний Суд констатує, що доводи та аргументи касаційної скарги про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень.
Зважаючи на те, що оскаржувані судові акти є законними і підстави для їх скасування відсутні, касаційну скаргу відповідно до статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення, а рішення - без змін.