Чи є факт складання протоколу про адміністративне правопорушення працівником патрульної поліції у разі подальшого закриття справи судом у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення підставою для відшкодування моральної шкоди особі, стосовно якої складено протокол
Зміст позову:
У жовтні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту патрульної поліції про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності.
Позивач обґрунтовував пред`явлений позов тим, що 10 лютого 2022 року, керуючи автомобілем DAEWOO LANOS, державний номерний знак НОМЕР_1 , став учасником дорожньо-транспортної пригоди (далі - ДТП) за участю іншого водія ОСОБА_2 , який керував автомобілем ВАЗ-211540, державний номерний знак НОМЕР_2 .
За наслідками ДТП поліцейський Управління патрульної поліції Департаменту патрульної поліції склав стосовно нього протокол про адміністративне правопорушення за ознаками діяння, передбаченого статтею 124 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), справу за цим протоколом направлено до суду.
Після проведеної судової автотехнічної експертизи Шевченківський районний суд м. Запоріжжя постановою від 23 серпня 2022 року закрив справу за відсутністю в його діях події і складу адміністративного правопорушення, що, на його думку, підтверджує незаконність дій співробітника патрульної поліції, який склав протокол.
Внаслідок дій поліцейського патрульної поліції позивачу завдано моральної шкоди, яка полягає в тому, що, перебуваючи під судом протягом більш ніж шість місяців, він був змушений шукати захисника для захисту в суді своїх прав та законних інтересів, витрачати на це грошові кошти, відвідувати судові засідання; порушено його звичний устрій життя, протягом усього судового розгляду постійна нервова напруга порушувала звичний для нього ритм життя. У результаті незаконного складання стосовно нього протоколу він міг втратити велику суму коштів на відшкодування шкоди, завданої автомобілю, що належить іншому учаснику ДТП. Через незаконне обвинувачення у вчиненні правопорушення у нього погіршився сон, він перебував у постійній нервовій напрузі, не міг належно виконувати роботу, спілкуватися із сім`єю, мав пригнічений стан. Постійна нервова напруга загострила його хронічні захворювання та послабила імунітет.
Вважав, що має право на відшкодування моральної шкоди у мінімальному розмірі, встановленому Законом України від 01 грудня 1994 року № 266/94-ВР «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури і суду» (далі - Закон № 266/94-ВР), у сумі 42 880,00 грн, з урахуванням строку перебування під судом.
Зміст рішення суду першої інстанції:
Рішенням від 14 грудня 2022 року Орджонікідзевський районний суд м. Запоріжжя частково задовольнив позов. Стягнув з держави за рахунок Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 кошти в розмірі 5 000,00 грн на відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності. У задоволенні інших вимог позову відмовив. Стягнув з держави за рахунок Державного бюджету України 1 166,00 грн на користь ОСОБА_1 на відшкодування судових витрат на правничу допомогу.
Суд першої інстанції свої висновки обґрунтовував тим, що закриття справи про адміністративне правопорушення за відсутності події та складу такого порушення підтверджує незаконність складення працівниками патрульної поліції протоколу про адміністративне правопорушення, що презюмує завдання позивачу моральної шкоди.
Стосовно позивача відбулося неправомірне здійснення адміністративного провадження з боку посадової особи державного органу, тоді як такий орган та його посадові особи передусім зобов`язані гарантувати дотримання конституційних принципів захисту прав людини і громадянина, не допускати порушення таких прав. З дня притягнення позивача до адміністративної відповідальності і до дня ухвалення судом рішення про закриття провадження в справі про адміністративне правопорушення минуло більше шести місяців. Наведене, безумовно, призвело до зміни звичного способу життя позивача, необхідності докладати додаткових зусиль для поновлення своїх прав, що, за висновками суду, викликало в останнього відповідний психоемоційний дискомфорт, спричинило душевні переживання.
Департамент патрульної поліції не є органом, який здійснює оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування, у зв`язку із чим немає підстав для застосування до спірних правовідносин статті 1176 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та Закону № 266/94-ВР.
Зміст постанови суду апеляційної інстанції:
Постановою від 27 березня 2023 року Запорізький апеляційний суд задовольнив апеляційну скаргу ОСОБА_1 , подану представником ОСОБА_3 . Суд частково задовольнив апеляційну скаргу Департаменту патрульної поліції, скасував рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 14 грудня 2022 року та ухвалив нову постанову. Позов ОСОБА_1 задовольнив повністю, стягнув з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 на відшкодування моральної шкоди 42 880,00 грн та на відшкодування витрат на професійну правничу допомогу 10 000,00 грн.
Суд апеляційної інстанції обґрунтовував постанову тим, що, оскільки справу про адміністративне правопорушення закрито, тому позивач має право на відшкодування моральної шкоди. Водночас, визначаючи розмір відшкодування, суд першої інстанції не врахував встановлені Законом № 266/94-ВР розмір і порядок такого відшкодування. З урахуванням того, що ОСОБА_1 притягався до адміністративної відповідальності протягом 6 місяців і 12 днів, апеляційний суд виснував, що згідно зі статтею 13 Закону № 266/94-ВР мінімальний розмір відшкодування моральної шкоди, гарантований державою, складає 42 880,00 грн та підлягає стягненню з відповідача.
Зміст вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи:
У липні 2023 року Департамент патрульної поліції звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Запорізького апеляційного суду від 27 березня 2023 року, в якій просив її скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в позові.
Підставою касаційного оскарження відповідач зазначив те, що суд апеляційної інстанції не застосував правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 760/9462/16 та від 21 жовтня 2020 року у справі № 312/262/18.
Посилався на те, що відповідно до статей 1, 5 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», Закону України «Про Національну поліцію», Положення про Департамент патрульної поліції відповідач у справі - Департамент, інспектор якого склав протокол стосовно позивача, не є органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність або досудове розслідування. До правовідносин, які виникли у цій справі, Закон № 266/94-ВР не застосовується. Співробітник Департаменту патрульної поліції не приймав рішення про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності та не порушив норми законодавства під час складання протоколу. У рішенні від 23 серпня 2022 року у справі № 336/1412/22 Шевченківський районний суд м. Запоріжжя не встановив протиправності дій посадових осіб Департаменту патрульної поліції. Відповідач також зазначив, що ОСОБА_1 не обґрунтував факту заподіяння йому немайнової шкоди та розміру її відшкодування.
Підстави передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду:
Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду зауважив, що на працівників патрульної поліції під час складення протоколу не покладено функцію встановлення та оцінки всіх обставин події, яка фіксується у протоколі, не надано повноважень проводити експертизу чи залучати спеціалістів, які володіють достатніми професійними знаннями для встановлення та оцінки специфічних обставин, фактично на них покладається обмежена функція збирання доказів, оцінку яких вони не здійснюють, а яку здійснює суд під час судового розгляду, зокрема, із залученням експерта, спеціаліста. Тож у разі відповідності протоколу вимогам закону та вчинення працівниками патрульної поліції під час складання протоколу всіх дій згідно із законом та в межах їхніх повноважень, навіть у разі подальшого закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю складу правопорушення, самий лише факт складення такого протоколу патрульними поліцейськими не може бути підставою для відшкодування шкоди, завданої складенням цього протоколу.
У Касаційному цивільному суді у складі Верховного Суду сформувалася практика, за якої у разі задоволення позову про відшкодування моральної шкоди суд керується тим, що самий лише факт складення протоколу патрульним поліцейським у разі подальшого закриття провадження у справі у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення за будь-яких обставин є підставою для відшкодування такої шкоди. Така практика склалася з урахуванням висновків об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, сформульованих у постанові від 10 жовтня 2019 року у справі № 569/1799/16 під час вирішення спору про відшкодування моральної шкоди, завданої працівниками прокуратури в результаті складення протоколу про корупційне правопорушення.
Об`єднана палата Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду в постанові від 10 жовтня 2019 року у справі № 569/1799/16 виснувала, що факт складення протоколу незалежно від того, на підставі чого суд зробив висновок про відсутність складу адміністративного правопорушення, є підставою для відшкодування моральної шкоди незалежно від того, чи вирішував суд під час розгляду справи про адміністративне правопорушення питання законності протоколу та дій особи, яка його склала.
Водночас у постанові від 21 жовтня 2020 року у справі № 312/262/18 Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду зазначив, що складання протоколу про адміністративне правопорушення не є притягненням особи до адміністративної відповідальності, оскільки відповідно до статей 283, 284 КУпАП це може бути вирішено винятково судом. У разі якщо особа не надала належних та допустимих доказів незаконності дій відповідачів, за відсутності накладеного адміністративного стягнення, передбаченого КУпАП, немає підстав для відшкодування моральної шкоди.
Суд касаційної інстанції у справах № 953/6561/20, № 289/2110/21, № 686/14845/22 також виснував, що дії працівників патрульної поліції підпадають під приписи частини шостої статті 1176 ЦК України про те, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі внаслідок іншої незаконної дії або бездіяльності чи незаконного рішення органу, котрий здійснює оперативно-розшукову діяльність, органу досудового розслідування, прокуратури або суду, відшкодовується на загальних підставах, визначених статтями 1173, 1174 ЦК України.
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду в ухвалі про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду не погоджується з тим, що дії працівників патрульної поліції кваліфікуються як дії, вчинені органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратурою або судом, оскільки патрульна поліція не є органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування. Відповідно на неї та її працівників, які, зокрема, мають повноваження на складання згаданих протоколів, не можуть поширюватися правила статті 1176 ЦК України та Закону № 266/94-ВР.
Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду вважає, що є виключна правова проблема щодо визначення правових наслідків складання протоколу про адміністративне правопорушення. Зазначає, що вказаний протокол не вирішує питання наявності / відсутності вини особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, а є лише спеціальною формою фіксації події, що має ознаки адміністративного правопорушення, та складовим елементом доказових матеріалів про адміністративне правопорушення. З моменту складення згаданого протоколу особа набуває статус такої, яка притягається до адміністративної відповідальності. Наявність вини особи встановлюється лише під час здійснення провадження у справі про адміністративне правопорушення, а не під час складення протоколу.
З огляду на викладене колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду зробила висновок, що є підстави для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 403 ЦПК України для формулювання висновку про те, чи можна вважити дії працівників патрульної поліції зі складання протоколу такими, що підпадають під дію статті 1176 ЦК України і Закону № 266/94-ВР, та чи може самий лише факт складання протоколу у разі подальшого закриття справи про адміністративне правопорушення у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення бути підставою для безумовного відшкодування моральної шкоди відповідно до статей 1173, 1174 ЦК України.
Позиція Великої Палати Верховного Суду:
Щодо підстав відшкодування моральної шкоди у спірних правовідносинах:
Для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб органів державної влади у виді відшкодування шкоди обов`язковою є сукупність трьох умов: дії органу (посадових або службових осіб) повинні мати протиправний характер, шкода та причинний зв`язок між неправомірними діями і заподіяною шкодою. Вина посадових осіб органів державної влади не є обов`язковою. Тягар доведення наявності зазначених трьох умов покладається на позивача, який звернувся до суду з позовом про відшкодування шкоди.
Щодо правової природи протоколу у справі про адміністративне правопорушення:
У цій справі перед Великою Палатою Верховного Суду постало питання, чи є факт складання протоколу про адміністративне правопорушення працівником патрульної поліції у разі подальшого закриття справи судом у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення підставою для відшкодування моральної шкоди особі, стосовно якої складено протокол.
Узагальнюючи висновки у питанні визначення правової природи протоколу про адміністративне правопорушення та функції патрульних поліцейських під час його складання, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що на уповноважену особу підрозділу поліції під час оформлення матеріалів ДТП покладено обов`язок зафіксувати всі обставини її скоєння з визначенням особи, яка за встановленими обставинами та з високим ступенем вірогідності вчинила адміністративне правопорушення, скласти стосовно такої особи протокол про адміністративне правопорушення та надіслати його до суду.
Водночас на патрульного поліцейського під час складення протоколу про адміністративне правопорушення покладено відмінну функцію ніж та, яку має виконати суд під час розгляду справи про адміністративне правопорушення. До повноважень патрульного поліцейського не належить встановлення та остаточна оцінка всіх обставини, які зафіксовані у протоколі, не надано повноважень проводити експертизу чи залучати спеціалістів, які володіють достатніми професійними знаннями для встановлення специфічних обставин. Фактично на уповноважену особу підрозділу поліції покладена обмежена функція, а саме збирання та фіксація доказів стосовно обставин події, що відбулася.
Оцінку доказів патрульний поліцейський повинен здійснити такою мірою, як це потрібно для визначення ймовірної особи, дії якої містять ознаки складу адміністративного правопорушення. Висновки поліцейського є вірогідними та не мають для суду заздалегідь визначеного значення. Дії особи, стосовно якої складено протокол про адміністративне правопорушення, ймовірно місять ознаки адміністративного правопорушення, але остаточні висновки, зокрема й про дійсно винну у правопорушенні особу, має зробити виключно суд.
Своєю чергою оцінку доказів, зібраних та зафіксованих патрульним поліцейським, та правову кваліфікацію дій особи, стосовно якої складено протокол про адміністративне правопорушення, встановлених на підставі цих доказів, здійснює суд під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, зокрема, із залученням експерта і спеціаліста, а також за допомогою інших доказів.
Отже, оформлення патрульним поліцейським матеріалів про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху здійснюється ним на виконання покладених на нього функцій та завдань, а дії зі складання протоколу про адміністративне правопорушення не породжують правових наслідків для особи, щодо якої складено такий протокол, крім тих, що пов`язані з розглядом такого протоколу судом.
Протокол про адміністративне правопорушення, який є офіційним процесуальним документом, складається уповноваженою особою у встановленій формі і повинен містити відомості, потрібні для розгляду справи по суті, зокрема зазначення характеру адміністративного правопорушення та нормативного акта, який передбачає відповідальність за таке правопорушення.
Встановлення протиправності в діях посадових осіб під час складання протоколу про адміністративне правопорушення:
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у разі відповідності протоколу про адміністративне правопорушення вимогам закону та вчинення працівниками патрульної поліції під час складання протоколу усіх дій згідно із законом та в межах їхніх повноважень та за відсутності ознак свавільності таких дій, закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю складу правопорушення не є фактом, який сам по собі підтверджує протиправність дій патрульних поліцейських щодо складання такого протоколу.
При невстановленні під час розгляду справи про адміністративне правопорушення невідповідності дій (бездіяльності) працівників патрульної поліції щодо складання протоколу, які мали наслідком закриття справи про адміністративне правопорушення, дії патрульного поліцейського щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі подальшого закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення можуть бути підставою для відшкодування шкоди державою лише у тому випадку, якщо закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення відбулося через очевидну невідповідність протоколу вимогам закону або внаслідок інших протиправних дій працівників патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, або які мають ознаки свавільності.
Встановлення факту заподіяння моральної шкоди:
Відтак позивач, звертаючись до суду із позовом про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності, повинен довести, що внаслідок протиправних дій працівників патрульної поліції під час складання протоколу про адміністративне правопорушення йому була заподіяна моральна шкода, зазначити, у чому вона проявлялася, а також обґрунтувати розмір її відшкодування.
Встановлення причинного зв`язку між неправомірними діями і заподіяною шкодою:
Саме лише задоволення скарги щодо неправомірності дій працівників правоохоронного органу не є безумовною підставою для висновку про наявність причинного зв`язку між діями працівників (посадових осіб) такого органу та завданою шкодою. Причинний зв`язок (як обов`язковий елемент цивільно-правової відповідальності за завдання шкоди) між протиправною поведінкою та шкодою проявляється у тому, що шкода повинна бути об`єктивним наслідком поведінки завдавача шкоди.
У справах про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням особи до адміністративної відповідальності, встановлення протиправного характеру дій посадових осіб, які склали протокол про адміністративне правопорушення, не може оцінюватись як преюдиційний факт завдання моральної шкоди особі, відносно якої складено протокол про адміністративне правопорушення, і як наявність причинно-наслідкового зв`язку між цими обставинами.
Щодо застосування статті 1176 ЦК України та приписів Закону № 266/94-ВР до спірних правовідносин:
З урахуванням наведених правових норм Велика Палата Верховного Суду виснувала, що поліцейський, який складає протокол про адміністративне правопорушення, не є суб`єктом, який здійснює оперативно-розшукову діяльність чи проводить досудове розслідування, тому до таких правовідносин не застосовуються приписи статті 1176 ЦК України та Закону № 266/94-ВР.
У підсумку Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у разі закриття справи про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачене статтею 124 КУпАП, через відсутність події і складу адміністративного правопорушення відшкодування шкоди особі, відносно якої складено протокол про адміністративне правопорушення, здійснюється на загальних підставах, передбачених статтею 1174 ЦК України, а положення статті 1176 ЦК України та Закону № 266/94-ВР не є застосовними.
Щодо вирішення спору по суті:
Отже, суди попередніх інстанцій не встановили неправомірності у діях працівника патрульної поліції під час складання протоколу про адміністративне правопорушення, а тому відсутні підстави для покладення відповідальності на державу за дії (бездіяльність) посадових осіб відповідача у виді відшкодування шкоди.
Ураховуючи те, що у спірних правовідносинах закриття справи у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення відбулося не через невідповідність протоколу вимогам закону або через інші протиправні дії працівників патрульної поліції під час оформлення матеріалів про адміністративне правопорушення, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки у справі не встановлено підстав, визначених статтею 1174 ЦК України для відшкодування шкоди, у позивача не виникло право на відшкодування моральної шкоди, у зв`язку із чим відсутні підстави для задоволення позову.
Також суд апеляційної інстанції не врахував, що Управління патрульної поліції в Запорізькій області Департаменту патрульної поліції не є органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, та помилково застосував при вирішені спору приписи Закону № 266/94-ВР, який не підлягає застосуванню до спірних правовідносин.
З огляду на приписи Закону України «Про Національну поліцію», Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» патрульна поліція не є органом, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, тому на правовідносини щодо складання протоколів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, не поширюються правила статті 1176 ЦК України та Закону № 266/94-ВР.
Таким чином Велика Палата Верховного Суду постановила касаційну скаргу Департаменту патрульної поліції задовольнити. Рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 14 грудня 2022 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 27 березня 2023 року скасувати та ухвалити нове рішення. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Департаменту патрульної поліції про відшкодування моральної шкоди, завданої незаконним притягненням до адміністративної відповідальності, відмовити.