Аналіз Рішення Європейського комітету соціальних прав від 17.05.2022 р. за скаргою Всегрецької асоціації пенсіонерів групи телекомунікацій OTE (PAP-OTE) проти Греції (скарга № 165/2018) щодо права на соціальне забезпечення та права літніх осіб на соціальний захист
Скарга, подана Всегрецькою асоціацією пенсіонерів групи телекомунікацій OTE (PAP-OTE), була зареєстрована 30 квітня 2018 року.
PAP-OTE стверджує, що ситуація в Греції порушує статті 12§§2 та 3 (право на соціальне забезпечення) та 23 (право літніх осіб на соціальний захист) Переглянутої Європейської соціальної хартії («Хартія»). PAP-OTE стверджує, що Греція не вирішила ситуацію, що виникла в результаті пенсійної реформи, проведеної в 2010-2011 роках, незважаючи на попередні рішення Комітету (а саме Федерація працюючих пенсіонерів Греції (IKA-ETAM) проти Греції, Скарга № 76/2012; Всегрецька федерація пенсіонерів державної служби (POPS) проти Греції, скарга № 77/2012; Союз пенсіонерів Афінсько-Пірейської електричної залізниці (I.S.A.P.) проти Греції, скарга № 78/2012; Всегрецька федерація пенсіонерів Державної електроенергетичної корпорації (POS-DEI) проти Греції, скарга № 79/2012, Профспілка пенсіонерів сільськогосподарського банку Греції (ATE) проти Греції, скарга № 80/2012, рішення по суті від 7 грудня 2012 р.), а також рішення національних судів, які визнали ці заходи такими, що порушують Хартію або національне законодавство. Крім того, наступні заходи, прийняті для виконання законів № 4336/2015, 4387/2016 та 4472/2017, мають на меті подальше зменшення всіх пенсій, як у державному, так і в приватному секторах:
- встановлення національної пенсії та пенсії на основі внесків як основи для розрахунку індивідуальних пенсій, що, на думку PAP-OTE, є відмовою держави від відповідальності за забезпечення доступу до соціального забезпечення;
- введення подальшого скорочення основних пенсій;
- скасування пенсій, якщо вдова/вдівець старші за 55 років;
- скорочення допоміжних пенсій;
- поступове скасування соціальної допомоги для пенсіонерів, що надається за умови перевірки доходів (EKAS).
Уряд стверджує, що оскаржувані нормативні акти слугували для поліпшення управління системою соціального забезпечення, усунення нерівностей минулого та забезпечення довгострокової фінансової стійкості. Водночас уряд відкидає твердження про те, що реформа 2016 року передбачала додаткове скорочення пенсій. З цих причин зазначені законодавчі заходи слід відрізняти від попередніх заходів жорсткої економії, які були визнані такими, що порушують Хартію. Відповідно, уряд просить Комітет визнати скаргу необґрунтованою.
ВІДПОВІДНІ МІЖНАРОДНІ МАТЕРІАЛИ
A – Рада Європи
Європейський суд з прав людини
27. Справа Koufaki та ADEDY проти Греції (рішення про прийнятність від 7 травня 2013 року) стосувалася заходів жорсткої економії, прийнятих урядом Греції в 2010 році, включаючи скорочення заробітної плати, пільг, премій та пенсій державних службовців з метою зменшення державних витрат та реагування на економічну та фінансову кризу, з якою стикнулася країна. Європейський суд з прав людини («Суд») визнав заяви неприйнятними як такі, що є явно необґрунтованими.
28. Заявники у справі Frantzeskaki проти Греції (рішення про прийнятність від 12 лютого 2019 року) були пенсіонерами, пенсії яких були зменшені внаслідок дії Закону № 3863/2010. Вони скаржилися, що, хоча рішення № 244/2017 Рахункової палати визнало ці скорочення неконституційними, воно обмежувало доступ до компенсації лише тими заявниками, які вже подали судові позови з цього приводу. Виносячи рішення на підставі статті 6 (право на справедливий суд) у поєднанні зі статтею 14 (заборона дискримінації) Європейської конвенції з прав людини, Суд відхилив скаргу як неприйнятну. Суд постановив, що розрізнення, яке проводив Рахунковий суд між різними категоріями пенсіонерів, було виправдане надзвичайними обставинами, що склалися під час економічної кризи, та з огляду на те, що надмірна кількість одночасних позовів проти держави становила б значний ризик для державних фінансів.
Комітет міністрів
29. Комітет міністрів оцінив пенсійні реформи, впроваджені урядом Греції, в контексті перегляду застосування Грецією Європейського кодексу соціального забезпечення.
30. У 2015 році (Резолюція CM/ResCSS(2015)8 про застосування Грецією Європейського кодексу соціального забезпечення, період з 1 липня 2013 року по 30 червня 2014 року) Комітет міністрів визнав значні зусилля, докладені урядом з метою сприяння організації життєздатної системи соціального забезпечення, зокрема, шляхом комп'ютеризації, ліквідації шахрайства та нелегальної праці, суворого актуарного нагляду та ефективного адміністрування, а також шляхом скорочення вищих пенсій для підтримки нижчих пенсій в ім'я солідарності. У цьому контексті Комітет міністрів закликав уряд втілити в життя основні принципи організації та фінансування соціального забезпечення, встановлені Кодексом, які, як показує міжнародний досвід, забезпечують найкращі гарантії для побудови життєздатних систем.
31. У 2018 році (Резолюція CM/ResCSS(2018)8 про застосування Грецією Європейського кодексу соціального забезпечення, період з 1 липня 2016 року по 30 червня 2017 року) Комітет міністрів розглянув особливості системи соціального забезпечення в результаті змін, внесених Законом № 4387/2016, і дійшов висновку, що законодавство та практика в Греції забезпечили повне виконання, серед іншого, частини V Кодексу (допомога по старості). Комітет міністрів схвально відзначив, що нещодавно реформована грецька система соціального забезпечення гарантувала особам, які перебувають під захистом, пенсії за віком, що значно перевищують мінімальний коефіцієнт заміщення у 40 %, який вимагається Кодексом після 30 років сплати внесків.
32. У 2019 році (Резолюція CM/ResCSS(2019)8 про застосування Грецією Європейського кодексу соціального забезпечення, період з 1 липня 2017 року по 30 червня 2018 року) та у 2020 році (Резолюція CM/ResCSS(2019)8 про застосування Європейського кодексу соціального забезпечення Грецією, період з 1 липня 2017 року по 30 червня 2018 року), після вивчення послідовних змін у системі соціального забезпечення, Комітет міністрів підтвердив свої попередні висновки про те, що законодавство та практика Греції забезпечують повне виконання частини V Кодексу.
Б – Європейський Союз
33. У профілі Греції в Звіті про адекватність пенсій за 2018 рік, опублікованому Комітетом соціального захисту та Європейською комісією, було визначено такі довгострокові тенденції. Пенсії в Греції, як видається, відіграли значну роль у пом'якшенні негативних наслідків економічної кризи для пенсіонерів, враховуючи, що більшість показників адекватності пенсій покращилися протягом 2008-2016 років. Пенсійна реформа 2016 року була визнана найважливішою реформою пенсійної системи з моменту її створення. Вона передбачала важливі елементи перерозподілу, такі як застосування відносно високого майбутнього коефіцієнта заміщення валової пенсії для осіб з низькими доходами, що, як очікувалося, мало позитивний вплив на майбутню адекватність пенсій у довгостроковій перспективі. Водночас додаткове скорочення виплачуваних пенсій, ймовірно, мало негативний вплив на адекватність пенсій у короткостроковій перспективі. Забезпечення стійкості разом із забезпеченням адекватності пенсій залишалося головним завданням пенсійної системи. Необхідно було зосередити зусилля на вирішенні конкретних проблем, пов’язаних із пенсіями, таких як: економічна рецесія, високий рівень безробіття, нестандартна зайнятість, неофіційна праця та ухилення від сплати внесків. Ці тенденції були підтверджені у Звіті про адекватність пенсій за 2021 рік.
C – Міжнародна організація праці (МОП)
36. У 2015 році Національний актуарний орган Греції підготував актуарне дослідження, в якому проаналізував фінансову стійкість основних систем соціального страхування в Греції за поточного стану речей, а також за різних сценаріїв реформ. На прохання уряду Греції МОП провела експертну оцінку актуарного дослідження та опублікувала її результати у 2016 році. МОП дійшла висновку, що в актуарному дослідженні використано достатні та узгоджені дані, застосовано відповідні методи прогнозування та припущення, а загальні результати прогнозування є узгодженими та надійними.
ПОПЕРЕДНІ РОЗДУМИ
39. Комітет зазначає, що дана скарга стосується, по-перше, нібито невиконання зобов'язання щодо відшкодування скорочень пенсій, які раніше були визнані такими, що порушують Хартію , і, по-друге, нібито нових скорочень соціальних виплат, запроваджених Законом № 4387/2016.
40. Щодо твердження про нібито невиконання зобов'язання щодо відшкодування скорочень пенсій, які раніше були визнані такими, що порушують Хартію, Комітет бажає висловити наступні зауваження. PAP-OTE стверджує, що Закон № 4387/2016 продовжив реформу системи соціального забезпечення, не надавши компенсації за значне скорочення пенсій, введене в 2010-2011 роках в рамках програми жорсткої економії, що реалізовувалася під час економічної та фінансової кризи, з якою на той час стикалася Греція. При цьому PAP-OTE посилається на рішення Комітету щодо суті колективних скарг № 76-80/2012. Комітет нагадує, що в цих рішеннях він дійшов висновку, що зазначене скорочення пенсій призвело до значного зниження рівня життя багатьох пенсіонерів, що стосуються цієї справи, що є порушенням статті 12§3 Хартії 1961 року. PAP-OTE також посилається на рішення Державної ради № 2287/2015 та № 2288/2015, в яких було встановлено, що певні скорочення пенсій, введені в 2010-2011 роках, порушували Конституцію Греції та міжнародні стандарти в галузі прав людини, і зобов'язав державу виплатити компенсацію на певних умовах (див. вище, §§24-26).
41. Комітет зазначає, що держави, які були визнані такими, що порушили Хартію, після ухвалення рішення по суті колективної скарги, зобов'язані звітувати про заходи, вжиті для виконання відповідного рішення. Звітність здійснюється відповідно до спеціальної процедури, викладеної в статтях 8-10 Протоколу 1995 року, у поєднанні з відповідними положеннями Хартії 1961 року, із змінами, внесеними Туринською угодою 1991 року. Зокрема, (міжнародні) НУО мають право подавати коментарі до так званих спрощених звітів, поданих державами-учасницями відповідно до рішень Комітету по суті колективної скарги (див. правило 21А Правил Комітету). З цього випливає, що будь-які вимоги про компенсацію щодо скорочення пенсій, введеного в 2010-2011 роках, мають бути розглянуті в рамках процедури подальших дій, пов'язаної зі скаргами № 76-80/2012. Відповідно, Комітет відхиляє цю частину скарги.
42. Щодо твердження про нібито нові скорочення соціальних виплат, запроваджені Законом № 4387/2016, Комітет зазначає, що PAP-OTE посилається на статтю 12§§2 і 3 та статтю 23 Хартії.
43. Крім того, Комітет зазначає, що інформація та аргументи, наведені в цій скарзі щодо твердження про те, що Греція не підвищила рівень системи соціального забезпечення, стосуються переважно статті 12§3, а твердження щодо статей 12§2 та 23 Хартії згадуються лише побіжно.
44. Комітет загалом оцінює відповідність національної ситуації статті 12§2 на основі резолюцій, прийнятих Комітетом міністрів щодо застосування Європейського кодексу соціального забезпечення, коли відповідна держава ратифікувала зазначений Кодекс. Греція ратифікувала Європейський кодекс соціального забезпечення 9 червня 1981 року і, в тій мірі, в якій це стосується даної скарги, прийняла Частину V щодо пенсій за віком.
45. У цьому зв'язку Комітет зазначає, що у 2018, 2019 та 2020 роках Комітет міністрів дійшов висновку, що законодавство та практика Греції забезпечують повне виконання частини V Європейського кодексу соціального забезпечення (див. вище, §§29-32). Зокрема, у відповідних резолюціях конкретно розглядалися зміни, внесені Законом № 4387/2016. PAP-OTE у своїх поданих матеріалах не наводить жодної інформації, яка б спростовувала ці висновки.
46. Стаття 23 Хартії, серед іншого, встановлює обов’язок забезпечувати літніх людей достатніми ресурсами, що дозволяють їм вести гідне життя та брати активну участь у суспільному, соціальному та культурному житті. Основна увага права на достатні ресурси зосереджена на пенсіях за віком. Пенсії та інші державні виплати повинні бути достатніми, щоб літні люди могли вести «гідне життя» та брати активну участь у суспільному, соціальному та культурному житті. Однак при оцінці достатності ресурсів відповідно до статті 23 враховуються всі заходи соціального захисту, гарантовані літнім людям і спрямовані на підтримку рівня доходів, що дозволяє їм вести гідне життя та брати активну участь у суспільному, соціальному та культурному житті. Зокрема, розглядаються пенсії, внескові або невнескові, та інші додаткові грошові виплати, доступні літнім людям . Ці ресурси потім порівнюються з медіанним еквівалентним доходом. Комітет також бере до уваги відповідні показники, що стосуються рівня ризику бідності для осіб віком 65 років і старших (Висновки 2013 року, Заява про тлумачення статті 23).
47. Комітет також зазначає, що хоча PAP-OTE номінально посилається на статтю 23, він не наводить аргументів та інформації про повний спектр заходів, доступних для літніх осіб у Греції, з посиланням на відповідні критерії, викладені в попередньому параграфі, що було б необхідним для Комітету для оцінки відповідності даному положенню.
48. У цьому зв'язку Комітет посилається на свої попередні заяви про те, що зміни в системі соціального забезпечення спочатку оцінюються відповідно до статті 12§3, яка передбачає обов'язок поступового підвищення рівня системи (Висновки XIV-1, Заява про тлумачення статті 12, с. 47; Висновки XVI-1, Заява про тлумачення статті 12, с. 11; див. також Загальна федерація працівників національної електроенергетичної корпорації (GENOP-DEI) та Конфедерація профспілок державних службовців Греції (ADEDY) проти Греції, Скарга № 66/2011, рішення по суті від 23 травня 2012 року, §45).
49. З огляду на вищезазначене, Комітет вважає за доцільне розглянути твердження PAP-OTE виключно з точки зору статті 12§3 Хартії.
ПІДОЗРА У ПОРУШЕННІ СТАТТІ 12§3 ХАРТІЇ
50. Стаття 12§3 Хартії має таке формулювання:
Стаття 12 – Право на соціальне забезпечення
Частина I: «Усі працівники та особи, які перебувають на їхньому утриманні, мають право на соціальне забезпечення».
Частина II: «З метою забезпечення ефективного здійснення права на соціальне забезпечення Сторони зобов'язуються:
…
3. докладати зусиль для поступового підвищення рівня системи соціального забезпечення;
…
63. Комітет нагадує, що стаття 12§3 передбачає обов'язок регулярно коригувати розміри соціальних виплат з метою компенсації зростання вартості життя (Фінське товариство соціальних прав проти Фінляндії, скарга № 88/2012, рішення по суті від 9 вересня 2014 року, §88). Розширення схем, захист від нових ризиків або збільшення розміру виплат є прикладами поліпшення в розумінні статті 12§3 (Висновки 2009 року, Заява про тлумачення статті 12).
64. Комітет раніше зазначав, що обмеження або обмеження прав у сфері соціального забезпечення були сумісні з Хартією, оскільки вони здавалися необхідними для забезпечення збереження певної системи соціального забезпечення (Висновки XIII-4, Заява про тлумачення статті 12§3) і не заважали членам суспільства продовжувати користуватися ефективним захистом від соціальних та економічних ризиків. Комітет також зазначив, що з огляду на тісний зв'язок між економікою та соціальними правами, досягнення економічних цілей не є несумісним зі статтею 12 (див., наприклад, Федерація працюючих пенсіонерів Греції (IKA-ETAM) проти Греції, Скарга № 76/2012, рішення по суті від 7 грудня 2012 року, §71).
65. У цьому сенсі Комітет висловив думку, що прагнення держав-учасниць до консолідації державних фінансів з метою уникнення зростання дефіциту та відсотків за боргами є виправданим засобом захисту системи соціального забезпечення (Висновки XIV-1, Австрія). Прийняття заходів, спрямованих на забезпечення фінансової стійкості пенсійних систем з урахуванням демографічних тенденцій та ситуації на ринку праці, може належати до цієї сфери (Висновки XIV-1, Бельгія). Аналогічно, в цьому контексті можуть бути запроваджені нові методи фінансування, що сприяють більшій солідарності, без порушення положень Хартії (Висновки XIV-1, Франція). Держави мають широку свободу дій щодо організації своїх систем соціального забезпечення, включаючи визначення особистої сфери застосування систем надання медичних послуг, за умови, що за умови, що вони охоплюють значну частину населення і надають достатньо широкий спектр послуг (Sindicato dos Magistrados do Ministério Publico (SMMP) проти Португалії, скарга № 43/2007, рішення по суті від 3 грудня 2008 року, §44).
66. Комітет оцінив обмеження пенсійних прав у ситуації, коли «тенденція до обмежень у системі соціального забезпечення [була] головним чином зумовлена заходами, вжитими з метою скорочення витрат на соціальне забезпечення, які зросли, [а] метою цих заходів [було] сприяння скороченню державного боргу та поліпшенню економічних основ країни» (Висновки XIV-1, Фінляндія). Крім того, «впровадження низки заходів було викликане необхідністю […] врахувати поточні соціальні зміни, такі як старіння населення, що зробило необхідним перегляд методів покриття витрат на пенсії». Комітет підкреслив, що стосовно адекватності заходів «хоча реформи вплинули на загальний рівень життя населення, було вжито заходів для того, щоб тягар цих реформ не був надто важким для найбільш вразливих з економічного погляду домогосподарств». Комітет також взяв до відома існування системи заміщення доходів з різних джерел для осіб, які опинилися в скрутному становищі через ці зміни.
67. Що стосується даної справи, Комітет зазначає, що ще до 2016 року міжнародні організації та правозахисні структури наголошували на необхідності реформування пенсійної системи в Греції відповідно до стандартів у сфері прав людини. Наприклад, у 2015 році Комітет міністрів «привітав зусилля уряду щодо забезпечення керованості законодавства у сфері соціального забезпечення, що є необхідною передумовою для виконання його загальної відповідальності за належне управління системою соціального забезпечення відповідно до статті 71(2) [Європейського] Кодексу [соціального забезпечення]» (див. вище, §30). У 2016 році, коментуючи ситуацію до реформи 2016 року, Незалежний експерт Організації Об'єднаних Націй з питань впливу зовнішнього боргу та інших пов'язаних міжнародних фінансових зобов'язань держав на повне здійснення всіх прав людини зазначив, що «існувала необхідність реформувати пенсійну систему на основі принципу міжгенераційної солідарності, щоб зробити її фінансово стійкою та запобігти бідності людей похилого віку» (див. вище, §38).
68. Комітет також зазначає, що реформа 2016 року отримала в основному позитивні оцінки як з точки зору адекватності наданих пільг, так і з точки зору її фінансової стійкості, про що свідчать наступні заяви:
- В останніх резолюціях Комітету міністрів щодо застосування Європейського кодексу соціального забезпечення (2018, 2019 та 2020 рр.) було встановлено, що законодавство та практика в Греції повністю реалізують частину V Кодексу щодо виплат по старості, виходячи з оцінки змін, внесених Законом № 4387/2016 (див. вище, §§29-32). Це, в принципі, свідчить про те, що ситуація в Греції відповідає вимогам статті 12§2 Хартії.
- У звіті про адекватність пенсій у Греції за 2018 рік, опублікованому Європейською Комісією, було встановлено, що більшість відповідних показників покращилися протягом 2008-2016 років. Пенсійні реформи протягом цього періоду мали позитивний вплив на зменшення нерівності доходів серед осіб віком 65 років і старше, а також відіграли важливу роль у запобіганні бідності серед осіб похилого віку, незважаючи на послідовні скорочення. Реформа пенсійної системи 2016 року була визнана найважливішою реформою пенсійної системи з моменту її створення. Вона передбачала важливі елементи перерозподілу, які, як очікувалося, мали позитивний вплив на майбутню адекватність пенсій (див. вище, §33).
- Незалежне дослідження, опубліковане в 2020 році, дійшло висновку, що реформи, впроваджені в період з 2010 по 2018 рік, покращили довгострокову стійкість системи соціального забезпечення, забезпечили економію бюджетних коштів та консолідували її фрагментовану структуру (див. вище, §34). У звіті про старіння населення за 2021 рік, опублікованому Європейською Комісією, зазначається, що загальні державні видатки на пенсії в Греції у 2019 році становили 15,7 % ВВП, тоді як у 2070 році вони, за оцінками, досягнуть 11,9 %, що на 24 % менше у відносному вираженні за прогнозний період 2019–2070 років. Це порівняно вигідно з середнім показником по ЄС, де державні витрати на пенсії, за прогнозами, зростуть з 11,6 % ВВП у 2019 році до 12,7 % у 2045 році. У другій половині прогнозованого періоду витрати знову знизяться до 11,7 % ВВП у 2070 році, що відповідає рівню на момент публікації (див. вище, § 35).
69. Комітет зазначає, що Закон № 4387/2016 зменшив або навіть скасував певні соціальні виплати. Однак більшість цих скорочень згодом було скасовано, що пояснювалося поліпшенням економічних перспектив або було спрямовано на виконання рішень національних судів. Наприклад, механізм індивідуальної різниці, сфера застосування якого спочатку була обмежена поправками, внесеними Законом № 4472/2017, був відновлений Законом № 4583/2018. Обмежувальні критерії для отримання пенсії по втраті годувальника, введені Законом № 4387/2016, були скасовані Законом № 4611/2019. Закон № 4670/2020 збільшив коефіцієнти заміщення основних пенсій, які були зменшені Законом № 4387/2016, та відновив додаткові пенсії на рівні, передбаченому на 31 грудня 2014 року.
70. Комітет бере до відома той факт, що соціальна допомога з солідарності для пенсіонерів, що проходять перевірку на доходи (EKAS), одна з основних перерозподільних особливостей попередньої пенсійної системи, також була скасована. Уряд стверджував, що це скорочення було принаймні частково компенсоване вищими коефіцієнтами заміщення щодо низьких пенсійних доходів та очікуваним підвищенням доходів у майбутньому. PAP-OTE не надав жодної інформації, яка б спростовувала це твердження. У цьому контексті Комітет зважає на вищезазначені оцінки щодо загального позитивного впливу пенсійної реформи 2016 року на адекватність соціальних виплат, особливо стосовно найбільш вразливих домогосподарств (див. вище, §68).
71. Комітет нагадує, що його висновки у скаргах № 76-80/2012 ґрунтувалися на відсутності мінімального рівня досліджень та аналізу, проведених грецькими властями щодо наслідків зазначених заходів, а також на відсутності консультацій з відповідними зацікавленими сторонами (Федерація працюючих пенсіонерів Греції (IKA-ETAM) проти Греції, op.cit., §79). Що стосується даної справи, уряд, здається, виправив ці недоліки принаймні певною мірою, провівши широку підготовчу роботу перед прийняттям Закону № 4387/2016. Зокрема, Комітет посилається на вищезгаданий експертний огляд МОП, в якому зроблено висновок, що актуарне дослідження, проведене грецькими властями у 2015 році, базувалося на надійній науковій методології та дало послідовні та надійні результати (див. вище, §36).
72. Комітет дійшов висновку, що реформа 2016 року мала загалом позитивний вплив на систему соціального забезпечення, головним чином шляхом усунення існуючих нерівностей та створення більш міцної основи для її майбутнього розвитку. У цьому сенсі оскаржуване законодавство слід відрізняти від заходів жорсткої економії, які раніше були визнані такими, що порушують Хартію (див. Федерація працюючих пенсіонерів Греції (IKA-ETAM) проти Греції, op.cit., та mutatis mutandis, Резолюцію CM/ResCSS(2013)21 про застосування Грецією Європейського кодексу соціального забезпечення, період з 1 липня 2011 року по 30 червня 2012 року, розділ I, де реформи соціального забезпечення 2010 року протиставляються заходам жорсткої економії, прийнятим згодом).
73. З огляду на вищезазначене, Комітет вважає, що порушення статті 12§3 Хартії не відбулося.
ВИСНОВОК
З цих причин Комітет одностайно дійшов висновку, що порушення статті 12§3 Хартії не відбулося.