Рішення Європейського комітету соціальних прав у справі Matica Hrvatskih Sindikata v. Croatia (№ 116/2015) стосувалося тверджень хорватської профспілкової конфедерації про те, що уряд, ухваливши у 2012 році Закон про скасування деяких матеріальних прав працівників державних служб, порушив право на організацію та колективні переговори, гарантовані статтями 5 і 6 Європейської соціальної хартії 1961 року. Комітет встановив, що скасування урядом законодавчого акту не становило порушення права на організацію або колективні переговори, однак подальше одностороннє втручання шляхом прийняття Закону 143/2012 було непропорційним і не відповідало суворим критеріям статті 31 Хартії. Тому Комітет дійшов висновку про відсутність порушення статті 5 та частин 6§1, 6§3 і 6§4 Хартії, але визнав порушення статті 6§2, оскільки втручання у діючі колективні угоди не було належним чином обґрунтоване та порушило баланс між урядом і соціальними партнерами.
2. Matica Hrvatskih Sindikata стверджує, що Хорватія порушує статті 5 та 6 Європейської соціальної хартії 1961 року («Хартія 1961 року») на тій підставі, що Закон про скасування деяких матеріальних прав працівників державних служб, Офіційний вісник № 143/2012, та інші законодавчі акти, прийняті та впроваджені Урядом Хорватії («Уряд») 20 грудня 2012 року, порушують право на організацію та право на колективні переговори.
Б – Уряд-відповідач
12. Уряд просить Комітет визнати скаргу необґрунтованою в усіх аспектах.
I. ПІДОЗРА У ПОРУШЕННІ СТАТТІ 5 ХАРТІЇ 1961 РОКУ
35. Стаття 5 Хартії 1961 року має такий зміст:
Стаття 5 – Право на організацію
Частина I: «Усі працівники та роботодавці мають право на свободу об'єднання в національних або міжнародних організаціях для захисту своїх економічних і соціальних інтересів».
Частина II: «З метою забезпечення або сприяння свободі працівників і роботодавців створювати місцеві, національні або міжнародні організації для захисту своїх економічних і соціальних інтересів та вступати до цих організацій, Сторони зобов'язуються, що національне законодавство не буде таким, що обмежує цю свободу, і не буде застосовуватися таким чином, що обмежує цю свободу. Ступінь, в якому гарантії, передбачені в цій статті, застосовуються до поліції, визначається національним законодавством або нормативно-правовими актами. Принцип, що регулює застосування цих гарантій до членів збройних сил, та ступінь, в якому вони застосовуються до осіб цієї категорії, також визначаються національним законодавством або нормативно-правовими актами».
Б – Оцінка Комітету
40. Комітет, по-перше, зазначає, що твердження Matica Hrvatskih Sindikata щодо обов'язку публікувати річні звіти та аудиторські висновки стосуються положень проекту Закону про фінансові операції та бухгалтерський облік некомерційних організацій, які не були включені до остаточного тексту закону. Тому Комітет вважає, що на цій підставі не було порушено статтю 5 Хартії 1961 року.
41. Щодо інших тверджень, а саме скасування BCA 2010 року та подальшого прийняття Закону про скасування деяких матеріальних прав працівників державних служб (Офіційний вісник № 143/2012), Комітет нагадує, що стаття 5 та стаття 6§2 Хартії 1961 року тісно пов'язані між собою і що фундаментальною прерогативою профспілок є право на колективні переговори. Однак у даному випадку Комітет вважає, що заявлене втручання не було частиною систематичного втручання в колективні переговори, воно було обмеженим за обсягом і часом і тому не порушувало статтю 5 Хартії 1961 року. Тому Комітет обмежиться розглядом питання про те, чи було втручання уряду в колективні переговори у 2012 році виправданим відповідно до статті 6§2 Хартії 1961 року.
II. ПІДОЗРА У ПОРУШЕННІ СТАТТІ 6 ХАРТІЇ 1961 РОКУ
42. Стаття 6 Хартії 1961 року має такий зміст:
Стаття 6 – Право на колективні переговори
Частина I: «Усі працівники та роботодавці мають право на колективні переговори».
Частина II: «З метою забезпечення ефективного здійснення права на колективні переговори Сторони зобов'язуються:
1. сприяти спільним консультаціям між працівниками та роботодавцями;
2. за необхідності та за доцільності сприяти створенню механізмів добровільних переговорів між роботодавцями або організаціями роботодавців та організаціями працівників з метою регулювання умов праці за допомогою колективних угод;
3. сприяти створенню та використанню відповідних механізмів примирення та добровільного арбітражу для врегулювання трудових спорів;
та визнати:
4. право працівників і роботодавців на колективні дії у випадках конфлікту інтересів, включаючи право на страйк, з урахуванням зобов'язань, які можуть випливати з раніше укладених колективних угод».
ПОПЕРЕДНІ РОЗДУМИ
43. Комітет вважає, що суть скарги полягає у твердженні про втручання уряду у колективні переговори, що стосується статті 6§2 Хартії 1961 року. Він зазначає, що Matica Hrvatskih Sindikata висуває численні інші твердження, деякі з яких не є особливо обґрунтованими та мають другорядне значення, і не надала достатньої інформації про правову та фактичну ситуацію. Тому Комітет спочатку розгляне частину скарги, що стосується статті 6§2, а потім інші твердження, що стосуються статті 6 Хартії 1961 року.
Стаття 6§2 – Колективні переговори
Б – Оцінка Комітету
Репрезентативність
80. Що стосується скарги Matica Hrvatskih Sindikata про внесення змін до критеріїв визначення репрезентативності, то в період до прийняття BCA 2012 Законом про критерії участі в тристоронніх органах та репрезентативність для колективних переговорів (Офіційний вісник № 82/2012 та 88/2012), який надав профспілкам меншин/малим профспілкам більші повноваження в колективних переговорах, Комітет нагадує, що держави-учасниці мають право вимагати від профспілок виконання зобов'язання щодо репрезентативності за певних загальних умов. Відповідно до статті 6§2 Хартії 1961 року така вимога не повинна надмірно обмежувати можливість профспілок ефективно брати участь у колективних переговорах. З метою дотримання статті 6§2 критерії репрезентативності повинні бути встановлені законом, бути об'єктивними та розумними і підлягати судовому перегляду, що забезпечує належний захист від довільних відмов.
81. Щодо конкретної скарги, Комітет не переконаний, що це є твердженням про окреме порушення як таке, а скоріше обставинами, що обтяжують передбачуване порушення, яке полягає у скасуванні BCA 2010 та прийнятті Закону про скасування деяких матеріальних прав працівників державних служб (Офіційний вісник № 143/2012). Було наведено небагато аргументів, які б пояснювали, чому цей Закон порушує Хартію 1961 року. Комітет також зазначає, що зазначене законодавство, а саме Закон про критерії участі в тристоронніх органах та репрезентативність для колективних переговорів (Офіційний вісник № 82/2012 та № 88/2012), було скасовано і не діяло на момент подання скарги, а також більше не має жодної сили.
82. Тому Комітет вважає, що на цій підставі як такій немає порушення статті 6§2 Хартії 1961 року.
Скасування BCA 2010 та подальше прийняття Закону про скасування деяких матеріальних прав працівників державних служб (Офіційний вісник № 143/2012)
83. Комітет нагадує, що здійснення права на колективні переговори, гарантоване статтею 6§2 Хартії 1961 року, є необхідною основою для реалізації інших фундаментальних прав, гарантованих Хартією, включаючи, наприклад, права на справедливі умови праці (стаття 2), безпечні та здорові умови праці (стаття 3), справедливу винагороду (стаття 4). Крім того, Комітет зазначає, що право на колективні переговори визнається на конституційному рівні в переважній більшості держав-членів Ради Європи, а також у значній кількості обов’язкових правових інструментів, окрім Європейської конвенції з прав людини, на рівні Організації Об’єднаних Націй та Європейського Союзу. У цьому зв’язку, серед іншого, згадується стаття 8 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права (див. §33 вище), відповідні положення Конвенцій МОП № 87 та №98, а також Хартія основних прав Європейського Союзу.
84. Комітет нагадує, що на підставі статті 6§2 Хартії «Договірні сторони (...) зобов'язуються не тільки визнати у своєму законодавстві, що роботодавці та працівники можуть врегулювати свої взаємні відносини за допомогою колективних угод, але й активно сприяти укладенню таких угод, якщо їх спонтанний розвиток є незадовільним, і, зокрема, забезпечити, щоб кожна сторона була готова вести колективні переговори з іншою (...)». (Висновки I - 1969, Заява про тлумачення статті 6§2; див. також Скандинавська конфедерація профспілок (LO) та Скандинавська конфедерація професійних працівників (TCO) проти Швеції, Скарга № 85/2012, рішення про прийнятність та суть справи від 3 липня 2013 року, §§110-111).
85. Комітет зазначає, що Комітет МОП з питань свободи об'єднання заявив, що «призупинення або відступ від колективних угод, укладених сторонами на добровільній основі, без згоди сторін порушує принцип вільних і добровільних колективних переговорів, встановлений у статті 4 Конвенції № 98. Якщо уряд бажає привести положення колективного договору у відповідність з економічною політикою країни, він повинен намагатися переконати сторони добровільно врахувати такі міркування, не нав'язуючи їм перегляд чинних колективних договорів» (Дайджест МОП 2006, §1008). Крім того, Комітет вважає, що «хоча Комітет розуміє, що введення заходів обмеження заробітної плати має бути своєчасним, щоб досягти максимального впливу на економічну ситуацію, він, тим не менш, вважає, що переривання вже укладених договорів не відповідає принципам вільних колективних переговорів, оскільки такі договори повинні дотримуватися» (ILO Digest 2006, §1009).
86. Комітет вважає, що скасування BCA 2010 не є порушенням статті 6§2, оскільки це не був випадок втручання уряду в колективні переговори, в даному випадку уряд був стороною угоди. Він зазначає, що розділ 23 BCA 2010, узгоджений сторонами, дозволяв будь-якій зі сторін скасувати BCA у разі істотної зміни економічної ситуації. Він зазначає, що Matica Hrvatskih Sindikata оскаржує аргументи уряду про те, що економічна ситуація змінилася і, отже, умови для скасування були виконані. Однак Комітет вважає, що це, на перший погляд, питання, яке має вирішувати національний суд, чи були виконані умови для скасування BCA. Однак навіть якщо б справа була передана до національного суду і він вирішив, що умови для скасування не були виконані, це все одно не свідчило б про втручання уряду.
87. Комітет зазначає, що, незважаючи на скасування BCA 2010, галузеві колективні угоди для певних секторів державного сектору все ще залишалися чинними і містили подібні або ідентичні положення, що і скасований BCA 2010. З метою скасування цих положень уряд прийняв Закон про скасування певних матеріальних прав працівників державного сектору (Офіційний вісник № 143/2012). Тому Комітет вважає, що прийняття в 2012 році Закону про скасування деяких матеріальних прав працівників державного сектору (Офіційний вісник № 143/2012) є втручанням у процес колективних переговорів.
88. Він нагадує, що раніше (у контексті приватного сектора) він вважав, що пряме втручання держави в процес колективних переговорів є дуже серйозним заходом, який може бути виправданий лише відповідно до відповідних умов, встановлених у статті 31 Хартії 1961 року (Висновки XII-1 (1991)). Комітет також заявив, що «певні обмеження права на колективні переговори державних службовців можуть не суперечити Хартії, але в разі укладення загальної угоди та її належного прийняття владою – як у даному випадку – будь-яке одностороннє втручання в її умови може бути виправдане лише з посиланням на статтю 31» (Висновки XI-1, Іспанія (2000)).
89. Комітет зазначає, що в даному випадку уряд обґрунтував прийняття Закону про скасування деяких матеріальних прав працівників державних служб (Офіційний вісник № 143/2012) економічними причинами.Однак Комітет вважає, що обґрунтування, наведені для прийняття вищезазначеного Закону, мають загальний характер і не є достатніми для того, щоб продемонструвати, що умови статті 31 Хартії 1961 року були виконані. Комітет нагадує, що стаття 31 дозволяє державам обмежувати права, закріплені в Хартії. З огляду на серйозність наслідків обмеження цих прав, стаття 31 встановлює конкретні передумови для застосування таких обмежень. Крім того, стаття 31 повинна тлумачитися вузько. Обмежувальні заходи повинні мати чітку правову основу, тобто вони повинні бути узгоджені демократичним законодавчим органом і повинні переслідувати одну з законних цілей, визначених у статті 31§1. Крім того, обмежувальні заходи повинні бути «необхідними в демократичному суспільстві», вони повинні прийматися лише у відповідь на «нагальну соціальну потребу» (Висновки XIII-1, Нідерланди, стаття 6§4, див. також справу «Європейська конфедерація поліції (EuroCOP) проти Ірландії», скарга № 83/2012, рішення по суті від 2 грудня 2013 року, §207 і наступні). Хоча втручання, на яке подано скаргу, було передбачено законом і виправдано урядом з метою збереження фінансової стабільності системи державної служби (тобто в інтересах суспільства), уряд надав мало інформації про економічну ситуацію, що склалася в Хорватії на момент прийняття законодавства. Також не було документально підтверджено, що втручання в колективні переговори було «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення цієї мети, тобто що обмеження було пропорційним до законної мети, що переслідувалася: між обмеженням права та законною метою (цілями), що переслідується (переслідуються), має існувати розумне співвідношення пропорційності (Висновки XV-1, Іспанія (2000)).
90. Тому Комітет вважає, що на цій підставі було порушено статтю 6§2 Хартії 1961 року.
Стаття 6§1 – Належне консультування
Б – Оцінка Комітету
96. Комітет нагадує, що відповідно до статті 6§1 спільні консультації – це консультації між працівниками та роботодавцями або організаціями, які їх представляють (Висновки I (1969), Заява про тлумачення статті 6§1).. Такі консультації можуть відбуватися в рамках тристоронніх органів за умови, що соціальні партнери представлені в цих органах на рівних правах.
97. Консультації повинні проводитися на декількох рівнях: національному, регіональному/галузевому, а також у приватному та державному секторах (включно з державною службою). Консультації повинні охоплювати всі питання, що становлять взаємний інтерес, зокрема: продуктивність, ефективність, охорону праці, безпеку та добробут, а також інші питання, пов’язані з працею (умови праці, професійне навчання тощо), економічні проблеми та соціальні питання (соціальне страхування, соціальне забезпечення тощо).
98. Однак Комітет нагадує, що у справі Centrale générale des services publics (CGSP) проти Бельгії, скарга № 25/2004, рішення по суті від 9 травня 2005 року, §39, яка стосувалася невиконання урядом обов'язку провести консультації з представницькими профспілками щодо проекту закону або декрету, він зазначив, що «У демократичних державах традиційною юридичною практикою є вважати, що парламентські дебати, особливо в асамблеї, обраній на основі загального виборчого права, скасовують будь-яке невиконання обов'язкових попередніх консультацій з органами влади або органами, що мають менш широку легітимність. Звичайно, передбачається, що зацікавлені групи мають доступ до членів обраних органів, щоб впливати на їхні дебати».
99. Тому Комітет вважає, що порушення статті 6§1 Хартії 1961 року не відбулося.
Стаття 6§3 – Примирення
Б – Оцінка Комітету
105. Комітет нагадує, що відповідно до статті 6§3 Хартії 1961 року для сприяння вирішенню колективних конфліктів повинні бути запроваджені процедури примирення, посередництва та/або арбітражу. Вони можуть бути запроваджені законом, колективним договором або галузевою практикою. Стаття 6§3 застосовується також до державного сектору.
106. Стаття 6§3 застосовується до конфліктів інтересів, тобто, як правило, до конфліктів, що стосуються укладення колективного договору або зміни, шляхом колективних переговорів, умов праці, що містяться в існуючому колективному договорі. Вона не стосується конфліктів прав, тобто конфліктів, пов'язаних із застосуванням та тлумаченням колективного договору, або політичних суперечок.
107. Комітет вважає, що в даному випадку факти не дають достатнього уявлення про те, яким чином було порушено статтю 6§3 Хартії 1961 року. Matica Hrvatskih Sindikata не надала жодних конкретних доказів того, як ця ситуація порушує статтю 6§3 Хартії 1961 року, окрім зазначення, що встановлений строк для примирення є занадто коротким. Однак вона не надала жодної інформації про те, як тривалість цього строку (який, як зазначає Комітет, може бути продовжений) насправді перешкоджала примиренню.
108. Тому Комітет вважає, що порушення статті 6§3 Хартії 1961 року не було.
Стаття 6§4 – Право на страйк
Б – Оцінка Комітету
114. Комітет зазначає, що було висунуто кілька звинувачень щодо порушення статті 6§4 Хартії 1961 року. Щодо звинувачення про те, що лікарів зобов'язали повернутися до роботи під час страйку в 2013 році, Комітет нагадує, що будь-який наказ про повернення до роботи є серйозним втручанням у право на страйк. Однак Комітет також нагадує, що право на страйк може бути обмежене за умови, що будь-яке обмеження відповідає умовам, встановленим у статті 31 Хартії 1961 року, тобто передбачене законом, служить законній меті та є необхідним у демократичному суспільстві для захисту прав і свобод інших осіб або для захисту суспільних інтересів, національної безпеки, громадського здоров'я чи моралі. Заборона страйків у секторах, що мають важливе значення для суспільства, вважається такою, що служить законній меті, оскільки страйки в цих секторах можуть становити загрозу для суспільних інтересів, національної безпеки та/або здоров'я населення. Однак проста заборона страйків навіть у важливих секторах – особливо коли вони широко визначені, наприклад, «енергетика» або «охорона здоров'я» – не вважається пропорційною конкретним вимогам кожного сектора. Як максимум, введення вимоги про мінімальний рівень обслуговування в цих секторах може вважатися таким, що відповідає статті 6§4.
115. Комітет вважає, що, оскільки він має дуже мало інформації про обставини та подробиці страйку, а також про «наказ про повернення до роботи», а лише те, що Конституційний суд визнав, що уряд незаконно втрутився у право на страйк у цьому відношенні. За цих обставин Комітет вважає, що він не має достатньої інформації для розгляду цього твердження.
116. Комітет вважає, що інші заяви також є надто нечіткими та необґрунтованими для розгляду.
117. Комітет вважає, що єдине обґрунтоване твердження відповідно до статті 6§4 Хартії 1961 року стосується питання, чи може організація вищого рівня оголошувати страйк. Комітет нагадує, що він вважає, що обмеження права оголошувати страйк представницькими або найбільш представницькими профспілками є обмеженням, яке не відповідає статті 6§4 (Висновки XV-1 (2000), Франція). Однак Комітет зазначає, що питання про те, чи може організація вищого рівня оголошувати страйк і за яких умов, є предметом суперечки між сторонами. У цьому зв'язку Комітет зазначає, що МОП звернулася до Хорватії з прямим запитом з цього питання, просячи уряд роз'яснити цю справу (прямий запит, прийнятий у 2015 році).
118. Комітет вважає, що він не має достатньої інформації, щоб визначити, чи порушує ця ситуація статтю 6§4 Хартії 1961 року. Matica Hrvatskih Sindikata не надала інформації про ситуацію на практиці, зокрема про те, чи були страйки фактично оголошені організаціями вищого рівня, чи були страйки, оголошені організаціями вищого рівня, визнані незаконними і чи було заявлене обмеження предметом будь-яких судових рішень.
119. Тому Комітет вважає, що порушення статті 6§4 Хартії 1961 року не має місця.
ВИСНОВОК
З цих причин Комітет одностайно дійшов висновку, що
- одноголосно, що порушення статті 5 Хартії 1961 року не відбулося;
- 13 голосами проти 1, що має місце порушення статті 6§2 Хартії 1961 року;
- 13 голосами проти 1, що немає порушення статті 6§1 Хартії 1961 року;
- 13 голосами проти 1, що немає порушення статті 6§3 Хартії 1961 року;
- 12 голосами проти 2, що немає порушення статті 6§4 Хартії 1961 року.